IV SA/Wr 261/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: Referent Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 marca 2025 r., nr SKO 4101/256/2025 w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ odwoławczy, Kolegium) zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2025 r., nr SKO 4101/256/2025 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 2 i 3, art. 18 ust. 1 pkt 4 i art. 110 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz.1283 z późn. zm., dalej: u.p.s.) oraz "Zasad udzielania pomocy finansowej, ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerw celowych na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku" (dalej: Zasady, Zasady udzielania pomocy finansowej), po rozpatrzeniu odwołania E. B. (dalej: Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy decyzję z dnia 17 stycznia 2025 r., nr OPSGK.RŚPS.4204.200.655.2024 wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Kłodzko przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko (dalej: organ pierwszej instancji) o przyznaniu zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego w kwocie 73.000,00 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca w dniu 30 września 2024 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy społecznej na odbudowę lokalu mieszkalnego położonego w O. przy "ul. [...]". Uzasadniając te wniosek wskazała, że w związku z wystąpieniem powodzi zostało zalane mieszkanie na wysokości ok. 50 cm. Zalane zostały wszystkie meble, łóżka, lodówka, pralka, kuchenka, zmywarka. W całym domu pozrywane są panele. Piwnica została zalana po sufit, gdzie znajdował się piec, bojler, różnego rodzaju sprzęty (szlifierki, wiertarki, kosiarka). Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. organ I instancji działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 18 ust 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 106 ust. 1, art 107 ust. 1 u.p.s.) w zw. z § 3 ust. 4 i 5, § 10 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 893 ze zm.), art. 69b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1473 i 1717) oraz w zw. z art.104, art. 107 § 1, art. 108 § 1 k.p.a. przyznał Stronie pomoc finansową w formie zasiłku na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku powodzi, w kwocie 73.000,00 zł, z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego (punkt 1 sentencji), .zobowiązał do potwierdzenia poniesienia wydatków związanych z remontem albo odbudową budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, dokonanych z kwoty przyznanego zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego, poprzez przedstawienie imiennych faktur/rachunków lub w inny dozwolony prawem sposób, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 15 października 2025 r. (punkt 2 sentencji), wypłata zostanie zrealizowana na wskazane konto bankowe (punkt 3 sentencji) oraz .nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (punkt 4 sentencji). Organ I instancji wskazał, że Strona użytkuje na podstawie umowy użyczenia lokal mieszkalny położony w O. Organ I instancji ustalił wysokość zasiłku w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy oraz ocenę uszkodzeń budynku mieszkalnego spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r., sporządzoną przez powołaną w tym celu przez Wójta Gminy Kłodzko komisję, zgodnie z którą oszacowano procentowy udział uszkodzeń lokalu mieszkalnego na poziomie 36,50 %. Kwotę zasiłku na odbudowę budynku mieszkalnego ustalono w wysokości 73.000,00 zł (2000 zł x 36,50 %). W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wskazała, że dniu 15 września 2024 r. na skutek ulewnych deszczy, podniesienia się poziomu wód gruntowych i podziemnych, jak również na skutek powodzi rzecznej doszło do zalania jej mieszkania położonego na parterze w budynku wielorodzinnym, co potwierdziła komisja w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej, jak i potwierdza organ w zaskarżonej decyzji. Zarzuciła, że organ I instancji wydając decyzję oparł się na protokole oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r., w którym błędnie dokonano wyliczenia zaistniałych uszkodzeń. Wskazując na Zasady podkreśliła, że załącznik nr 8 stanowi Formularz Oceny Budynku wraz z Instrukcją/wytycznymi szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi. Zarzuciła, że komisja prowadząca ocenę uszkodzonego budynku nie dokonała oględzin piwnicy, która została zalana aż po strop, a we wstępnej kwalifikacji uszkodzeń/zniszczeń elementu budynku (rodzaj i zakres uszkodzeń/zniszczeń) w pkt.: a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) przyjęła błędnie poziom 60%, gdzie w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Uszkodzenie elementu (fundamentów, ścian, stropów, dachu) w stopniu nadającym się do remontu (z wymianą części elementu) np. odkształcenie, zarysowanie elementu" to uszkodzenie na poziomie 80%, co po zastosowaniu współczynnika 0,15 daje wynik 12%. Na skutek podmycia fundamentów niezbędne jest uzupełnienie ubytków, które wystąpiły, czy też naprawa elementów takich jak schody. b) Ściany (zakres uszkodzeń zniszczeń 0-100%) przyjęto błędnie wartość 50%, gdzie w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Zalanie ścian mieszkania od 30% do 100% wysokości pomieszczenia" to uszkodzenie na poziomie 60%. Mieszkanie ma wysokość 2,10 metra, a poziom wody w mieszkaniu sięgnął poziomu 1,1 metra, co stanowi ponad 50% wysokości pomieszczenia. Zastosowanie współczynnika 0,25 daje wynik 15%. c) Stropy (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) przyjęto błędnie 0%, gdzie w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Zalanie stropów żelbetowych, odcinkowych lub podobnych, nad piwnicą" to uszkodzenie na poziomie 40%. Na podstawie dokumentacji fotograficznej i protokołu komisji nie ulega wątpliwości, iż stropy nad piwnicą zostały zalane, a zatem stosując współczynnik 0,20 otrzymujemy wartość 8%. d) Dach - przyjęto 0% i Skarżąca nie neguje tego. e) Inne elementy urządzenia co, cwu (np. kotły, pompy ciepła), stolarka okienna i drzwiowa, itp. (zakres uszkodzeń/ zniszczeń 0-100%) przyjęto błędnie 60%, mimo, iż wszystkie urządzenia elektryczne w mieszkaniu zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie drzwi i okna zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie okładziny podłogowe zostały uszkodzone, posiadany kocioł CO, wraz z oprzyrządowaniem zostały uszkodzone, a zatem należy przyjąć wartość 100% uszkodzeń/zniszczeń, co po zastosowaniu współczynnika 0,25 daje wartość 25%. Podkreśliła, że tym samym opierając się na zaistniałych faktach, na Instrukcji/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi, oraz po przeprowadzeniu kilku prostych zadań matematycznych procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 60%, a nie jak błędnie przyjęto 36,50%. Ponadto wskazała, że organ I instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, ale pro forma, gdyż do dnia dzisiejszego pomocy remontowo-budowlanej nie wypłacił, mimo, że minęło 21 dni od jej wydania. Dodatkowo poinformowała, iż pracownica Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko wbrew zapisom art 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 73 ust. 1. k.p.a. nie wyraziła zgody na wykonanie kopii a także uniemożliwiła jej wykonanie fotokopii protokołu oszacowania uzasadniając to faktem, iż to dokument wewnętrzny. Działanie takie stoi w sprzeczności chociażby z uchwałą NSA z 8 października 2018r., sygn. I OPS 1/18 i nosi znamiona czynu z art. 231 § 1 kk. SKO zaskarżoną decyzją z dnia 12 marca 2025 r., po rozpatrzeniu odwołania Strony, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium w pierwszej kolejności podkreśliło, że stosownie do postanowień przepisów k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Obszar postępowania rozpoznawczego w postępowaniu odwoławczym obejmuje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, nie tylko kontrolę orzeczenia organu I instancji, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy oraz ocenę zasadności argumentów postawionych w odwołaniu przez stronę postępowania. Następnie SKO, po szczegółowym przywołaniu przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie wskazało, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji przyznał Stronie pomoc w formie zasiłku na remont budynku mieszkalnego, uznając tym samym, że niezbędna potrzeba bytowa Strony została zagrożona i Strona we własnym zakresie nie jest w stanie tej potrzeby zaspokoić. Z takim stanowiskiem organu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie polemizuje. W dalszej kolejności Kolegium zauważyło, że jak wynika z akt sprawy oceny uszkodzeń budynku mieszkalnego Strony dokonała osoba posiadająca uprawnienia w zakresie, o których mowa w Zasadach. Ocena uszkodzeń budynku została przeprowadzona w oparciu o załącznik nr 8 i 8a. Załączniki te określają. wzór obliczenia procentowego stopnia zniszczeń budynku przy uwzględnieniu procentowego udziału zniszczeń w poszczególnych elementach budynku, składających się na jego całość: a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic -15% (współczynnik do wzoru: 0,15), b) Ściany nośne - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25), c) Stropy - 20% (współczynnik do wzoru: 0,20), d) Dach -15% (współczynnik do wzoru: 0,15), e) Inne elementy - 25% (współczynnik do wzoru: 0,25). Na podstawie ustalonego stanu faktycznego obliczono procentowy stopień zniszczenia/uszkodzenia całego budynku, według wzoru: "a x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + b x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + e x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + d x(procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) + e x (procentowy zakres uszkodzeń/zniszczeń) - procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia. W przypadku Strony ustalono, że procentowy stopień zniszczeń/uszkodzeń lokalu spowodowany powodzią wynosi 36,5 %. Taki szacunek uszkodzenia lokalu mieszkalnego wynikał z przyjęcia, że procentowy zakres uszkodzeń wynosił: fundamentów 60 %, ścian 50 %, stropów 0 %, dachu 0% oraz innych elementów 60 %. Za 1% zniszczenia, zgodnie z Zasadami, przysługuje pomoc w wysokości 2000 zł. Tak więc pomoc jaka przysługuje Stronie wynosi 73.000,00 zł (2000 zł x 36,5 %). Następnie SKO wskazało, że dokonało analizy akt sprawy, w szczególności kwalifikacji uszkodzeń/zniszczeń elementów budynku oraz procentowego udziału uszkodzeń/zniszczeń w lokalu mieszkalnym i stwierdziło, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi, w tym z wiążącymi organ Zasadami Procentowy udział uszkodzeń/zniszczeń w lokalu został obliczony według wzoru wskazanego w załączniku nr 8 i 8 a do ww Zasad. Niezależnie od powyższego Kolegium zauważyło, iż przyznawany osobom poszkodowanym zasiłek celowy w oparciu o ustawę o pomocy społecznej oraz na warunkach ustanowionych w Zasadach nie ma na celu zrekompensowania strat jakie ponieśli poszkodowani w stopniu, który pozwalałby na pełne odremontowanie uszkodzonych domów do stanu sprzed powodzi. Przyznana pomoc, co już wyjaśniono wyżej, nie ma charakteru odszkodowania. Strona nie może też oczekiwać, że z przyznanego zasiłku celowego na remont/odbudowę budynku mieszkalnego pokryje wszelkie wydatki związane z odtworzeniem uszkodzonego przez powódź domu. Nie taki bowiem jest cel przyznanej pomocy. Przyznana kwota ma pomóc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji w jakiej znalazła się Strona po tym jak jej lokal mieszkalny został uszkodzony w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. W powołanych wyżej Zasadach przyjęto, że pomoc finansowa zależna jest od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń, a za 1% zniszczenia wypłacana jest kwota 2000 zł. Organ pomocy społecznej związany jest zatem zarówno szacunkiem w tym zakresie dokonanym przez osoby uprawnione, mające stosowną wiedzę w tym zakresie, jak i kwotą jaką może przyznać i wypłacić, a która wynika z procentowego udziału uszkodzenia/zniszczenia budynku. Biorąc po uwagę powyższe, SKO uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z powołanymi wyżej przepisami prawa oraz wiążącymi organ pierwszej instancji Zasadami. W związku z tym orzekło jak w sentencji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Skarżąca ze względu na – jak wskazała - błędny protokół oszacowanie szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi, na podstawie którego podjęto błędną decyzję, jak również z powodu uchybień formalno- prawnych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i zaskarżyła przedmiotowa decyzję w całości. Skarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, gdyż mimo ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie istnieją dwie rozbieżne oceny uszkodzeń/zniszczeń, a organy nie zastosowały się do ww. zasad i nie wyjaśniły tej okoliczności, tj. faktycznego poziomu uszkodzeń/zniszczeń; 2. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie rozstrzygnięcia wątpliwości pojawiających się przy interpretacji zapisu na korzyść strony; 3. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej; 4. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się stronie postępowania, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań; 5. naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i całkowicie błędnym przyjęciu, iż na gruncie przepisów k.p.a. akceptowana jest całkowicie bierna postawa organów, ograniczająca się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie i przerzucająca w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę. Brak zwrócenia uwagi na fakt, iż wskazane przez Skarżącą błędy w oszacowaniu uszkodzeń/zniszczeń miały miejsce, a wykonany protokół odnosi się widocznie do innego lokalu, gdyż budynek posiada piwnice, co potwierdza zaistnienie oczywistego błędu w rozumieniu ZASAD i INSTRUKCJI; 6. brak uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.) Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W wydanej decyzji brak jest szczegółowego wskazania przyczyn jej podjęcia oraz odniesienia się do wszystkich istotnych dowodów, co uniemożliwia weryfikację poprawności jej wydania; 7. przekroczenie terminów załatwienia sprawy (art. 35 i art. 36 k.p.a.) Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone bez zbędnej zwłoki. W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji przekroczył ustawowy termin załatwienia sprawy, jak i organ odwoławczy II instancji, co stanowi naruszenie przepisów k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazała, że dniu 15 września 2024 r. na skutek ulewnych deszczy, podniesienia się poziomu wód gruntowych i podziemnych, jak również na skutek powodzi rzecznej doszło do zalania jej mieszkania do wysokości ok. 1,10 metra, co potwierdzono w oparciu o przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy oraz w trakcie przeprowadzonej oceny uszkodzeń budynku przez komisję, co też potwierdza organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ I instancji wydając swoją decyzję oparł się na protokole oceny uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 r., w którym błędnie dokonano wyliczenia zaistniałych uszkodzeń na 36,5%, a na skutek złożonego odwołania i błędnej oceny organ II instancji decyzję tą podtrzymał. Zasady wypłaty pomocy remontowo – budowlanej określają zasady udzielania pomocy finansowej. Załącznik nr 8 do powyższych zasad stanowi Formularz Oceny Budynku wraz z Instrukcją/wytycznymi szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi (dalej: instrukcja). Zarzuciła, że komisja prowadząca ocenę uszkodzonego budynku nie dokonała dokładnych oględzin budynku, a we wstępnej kwalifikacji uszkodzeń/zniszczeń elementu budynku (rodzaj i zakres uszkodzeń/zniszczeń) nie zastosowała się ściśle do instrukcji i przyjęła błędne założenia, tym samym doszło do ewidentnej pomyłki w szacowaniu szkody, gdyż budynek jest podpiwniczony, a w swoich ustaleniach komisja nie oparła się na wytycznych z instrukcji dotyczących zalania budynku podpiwniczonego. I tak w pkt.: a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) przyjęła biednie poziom 60%, gdzie w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Uszkodzenie elementu (fundamentów, ścian, stropów, dachu) w stopniu nadającym się do remontu (z wymianą części elementu) np. odkształcenie, zarysowanie elementu" to uszkodzenie na poziomie 80%, co po zastosowaniu współczynnika 0,15 daje wynik 12%. Na skutek podmycia fundamentów niezbędne jest uzupełnienie ubytków, które wystąpiły, czy też naprawa elementów takich jak schody. b) Ściany (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) przyjęto błędnie wartość 50%, gdzie w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Zalanie ścian mieszkania od 30% do 100% wysokości pomieszczenia" to uszkodzenie na poziomie 60%. Mieszkanie ma wysokość 2,10 metra, a poziom wody w mieszkaniu sięgnął poziomu 1,1 metra, co stanowi ponad 50% wysokości pomieszczenia. Zastosowanie współczynnika 0,25 daje wynik 15%. c) Stropy (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) przyjęto błędnie 0%, gdzie w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Zalanie stropów żelbetowych, odcinkowych łub podobnych, nad piwnicą" to uszkodzenie na poziomie 40%. Na podstawie dokumentacji fotograficznej i protokołu komisji nie ulega wątpliwości, iż stropy nad piwnicą zostały zalane, a zatem stosując współczynnik 0,20 otrzymujemy wartość 8%. d) Dach - przyjęto 0% i Skarżąca nie neguje tego. e) Inne elementy urządzenia co, cwu (np. kotły, pompy ciepła), stolarka okienna i drzwiowa, itp. (zakres uszkodzeń/ zniszczeń 0-100%) przyjęto błędnie 60%, mimo, iż wszystkie urządzenia elektryczne w mieszkaniu zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie drzwi i okna zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie okładziny podłogowe zostały uszkodzone, posiadany kocioł CO, wraz z oprzyrządowaniem zostały uszkodzone, a zatem należy przyjąć wartość 100% uszkodzeń/zniszczeń, co po zastosowaniu współczynnika 0,25 daje wartość 25%. Tym samym opierając się na zaistniałych faktach, na instrukcji/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi, oraz po przeprowadzeniu kilku prostych zadań matematycznych procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 60%, a nie jak błędnie przyjęto 36,50%. Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji wydając swoją decyzję oparł wysokość przyznanego świadczenia na podstawie błędnie wykonanego protokołu oceny uszkodzeń budynku/lokalu mieszkalnego przez specjalną komisję. Uwagę Sądu powinien zwrócić fakt, iż organ I instancji przesyłając odwołanie Skarżącej do SKO nie przekazał całości zgromadzonej dokumentacji, gdyż załącznikiem do protokołu: "Ocena uszkodzeń budynku spowodowanych powodzią we wrześniu 2024 roku" jest dokumentacja fotograficzna, której zdaniem Skarżącej nie przekazano, czym samym uniemożliwiono organowi odwoławczemu zapoznanie się z całością zgromadzonego materiału i podjęcia decyzji zgodnie z obowiązującym prawem, tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż dokument ten nie jest kompletny, co podważa tym samym jego prawdziwość i wiarygodność. Ponadto art. 32 Konstytucji RP mówiący o równości traktowania wszystkich przez władze publiczne stoi w sprzeczności z zapisami ustawy o pomocy społecznej, a przytaczany przez SKO art. 40 ust. 2 u.p.s. mówiący o "uznaniu administracyjnym" narusza tą zasadę, co w związku z faktem, iż Konstytucja RP jest nadrzędnym aktem prawnym nad Ustawą powinno determinować podjęciem decyzji przez SKO zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji. Skarżąca podkreśliła, że stosownie do postanowień przepisów k.p.a. organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Obszar postępowania rozpoznawczego w postępowaniu odwoławczym obejmuje, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, nie tylko kontrolę orzeczenia organu I instancji, ale przede wszystkim ponowne rozpatrzenia sprawy oraz ocenę zasadności argumentów postawionych w odwołaniu przez stronę postępowania. W niniejszej sprawie zabrakło tego i SKO w żaden sposób nie odniosło się do argumentacji Skarżącej i zarzutów postawionych w odwołaniu, czym samym decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto skarżonej decyzji Strona zarzuciła: 1. niezastosowanie instrukcji do szacowania szkód. Organ administracyjny nie zastosował wytycznych zawartych w Załączniku nr 8 do Zasad Udzielania Pomocy Finansowej, który określa szczegółowe instrukcje dotyczące szacowania procentowego szkód w elementach budynku. W protokole nie uwzględniono tych wytycznych, co skutkowało błędnym oszacowaniem strat i rażąco zaniżoną kwotą zasiłku. 2. Naruszenie zasady równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W podobnych przypadkach dotyczących innych poszkodowanych zastosowano bardziej korzystne metody wyceny, prowadzące do przyznania wyższych świadczeń. Brak jednolitych kryteriów oceny oraz nierówne traktowanie wnioskodawców narusza zasadę równości wobec prawa, co stanowi istotne naruszenie przepisów k.p.a. 3. Naruszenia w procesie szacowania szkód zgodnie z Działem VI Zasad Udzielania Pomocy Finansowej. Proces szacowania szkód przeprowadzony w sprawie narusza zasady określone w Dziale VI Zasad Udzielania Pomocy Finansowej: Obowiązek rzetelnego oszacowania szkód - oszacowanie strat powinno być dokładne i udokumentowane, natomiast w przypadku Skarżącej brakuje pełnego opisu szkód i nie zastosowano właściwej metodologii. Brak udziału strony w procesie szacowania - nie umożliwiono skarżącej przedstawienia argumentów i weryfikacji sposobu dokonania szacowania, co narusza art. 10 k.p.a. dotyczący czynnego udziału strony. Niedoszacowanie szkód - kwota ustalona w protokole jest rażąco niska w stosunku do rzeczywistych strat, a organ nie wyjaśnił zastosowanej metodologii wyceny, co stanowi naruszenie zasady transparentności. Brak opinii niezależnego rzeczoznawcy - szkody nie zostały zweryfikowane przez niezależnego eksperta, co podważa obiektywność wyceny. 4. Naruszenia proceduralne w decyzji OPS: naruszenie zasady praworządności (art. 7 k.p.a.) - brak pełnej i rzetelnej analizy wniosku Skarżącej, przekroczenie terminów załatwienia sprawy (art. 35 i 36 k.p.a.) - organ I instancji nie podjął decyzji w ustawowym terminie, co może być podstawą do zarzutu przewlekłości postępowania, tak samo jak organ odwoławczy II instancji w temacie rozpatrzenia skargi w ustawowym terminie. Naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) - organ I instancji nie odniósł się do istotnych dowodów załączonych do wniosku. Ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu (art 10 k.p.a.) - stanowisko i argumenty Skarżącej nie zostały należycie uwzględnione, co podważa rzetelność rozstrzygnięcia sprawy, a decyzja została wydana bez ustosunkowania się do złożonych wniosków. 5. Nieprawidłowości w protokole oszacowania szkody. W protokole oszacowania szkody występują istotne uchybienia proceduralne, które podważają jego rzetelność: brak pełnego opisu uszkodzeń - protokół nie precyzuje dokładnie zakresu szkód lub pomija istotne straty, co narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a., brak dokumentacji fotograficznej - brak zdjęć lub innych dowodów wizualnych, które powinny potwierdzać stan faktyczny, a które są załącznikiem do protokołu szacowania, występujące w protokole skreślenia - podważają wiarygodność dokumentu, na podstawie którego wydano decyzję, brak podpisu wnioskodawcy - zgodnie z art. 68 § 2 k.p.a., protokół powinien być podpisany przez stronę postępowania, a jego brak może być podstawą do podważenia dokumentu, nieprawidłowa metodologia oszacowania szkód - brak wyceny rzeczoznawcy, co narusza zasadę obiektywności (art. 77 § 1 k.p.a.), naruszenie zasady czynnego udziału strony (art. 10 k.p.a.) - nie umożliwiono skarżącej zgłoszenia uwag, co stanowi istotne naruszenie procedury administracyjnej. W związku z powyższym wniosła o: uchylanie decyzji organu I oraz II instancji w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, uwzględnienie pominiętych dowodów i przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, przywrócenie praw Skarżącej wynikających z k.p.a., w tym możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Dodatkowo z ostrożności procesowej wniosła o przeprowadzenie rozprawy a nie skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Kontrola sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne, zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), polega na ocenie działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Realizując te obowiązki sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn procesowych. Powinnością organu administracji publicznej, rozstrzygającego władczo w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach jednostki, jest dokonanie rzetelnej oceny dowodów w sprawie. W myśl art. 80 k.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynika to z ogólnego obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Prawidłowe wykonanie tych obowiązków przez organ w ramach postępowania administracyjnego służyć ma w konsekwencji realizacji naczelnej zasady prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Nieprawidłowości w zakresie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie (błąd "braku") bądź też w zakresie oceny dowodów (błąd "oceny") godzą w rezultacie zawsze w zasadę prawdy obiektywnej. W świetle powyższych rozważań za niedopuszczalną należy uznać decyzję administracyjną, wydaną w oparciu o dowody, które nie zostały poddane przez organ wszechstronnej analizie odpowiadającej zasadzie swobodnej (a więc niedowolnej) oceny, to jest nie zostały w ogóle ocenione albo też oceniono je nieprawidłowo. Dlatego też w przypadku skargi obowiązkiem sądu administracyjnego jest zawsze zweryfikowanie, czy ustalenia faktyczne kształtujące treść orzeczenia organu administracji są efektem swobodnej oceny dowodów. Jak wynika z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem to właśnie uzasadnienie decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie z pozycji art. 80 k.p.a. W ramach uzasadnienia organ zobligowany jest zaprezentować ocenę materiału dowodowego pod kątem jego zupełności i wiarygodności, przy szczególnym uwzględnieniu stanowiska strony i jej wniosków składanych w toku postępowania. Lektura zaskarżonej decyzji w zestawieniu z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych wskazuje jednoznacznie na naruszenie wyżej powołanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym celem postępowania dowodowego prowadzonego przez organy było ustalenie podstaw do przyznania Skarżącej zasiłku celowego na remont mieszkania, które ucierpiało na skutek powodzi, oraz określenie wysokości tego zasiłku. Skarżąca prawidłowość przeprowadzonej oceny uszkodzeń oraz związaną z wynikiem tego oszacowania wysokość przyznanego Skarżącej zasiłku celowego. Zgodnie z art. 69b ust. 1 ustawy z 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 1473, ze zm., dalej Nowela), zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s., z przeznaczeniem na remont, odbudowę budynku mieszkalnego, lokalu mieszkalnego, budynku gospodarczego, a także odtworzenie budynku lub lokalu mieszkalnego w innym miejscu lub o innych wymiarach, zakup budynku lub lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego wraz z gruntem, na którym jest posadowiony albo zakup działki budowlanej albo najem budynku lub lokalu mieszkalnego, jest przyznawany osobie albo rodzinie, które poniosły stratę w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r., niezależnie od dochodu i sytuacji majątkowej tej osoby albo rodziny. Z przepisów ustawowych nie wynika jednak, w jaki sposób należy określić wysokość zasiłku remontowo - budowalnego. Metodologię ustalenia wysokości zasiłku oraz maksymalne kwoty tego świadczenia określono w Zasadach. Jakkolwiek nie mają one charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego, to ich stosowanie przez organy należy dopuścić z uwagi na charakter wykonywanego zadania. Pomoc udzielana na podstawie art. 69b Noweli w zw. z art. 40 ust. 2 u.p.s. stanowi bowiem niewątpliwie zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s.). Sposób wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego ustala wojewoda (art. 22 pkt 1 u.p.s.), zaś gmina, realizując takie zadania kieruje się "ustaleniami" przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.). Choć ustanowione w oparciu o art. 22 pkt 1 u.p.s. "ustalenia" wojewody nie mają charakteru aktu normatywnego obowiązującego na zewnątrz, a więc nie mogą stanowić podstawy prawnej podejmowanych decyzji administracyjnych w sprawie przyznania zasiłków celowych na podstawie art. 69b ust. 1 Noweli w zw. z art. 40 ust. 2 u.p.s., to jednak mają znaczenie dla organów gminy. Na mocy bowiem art. 110 ust. 2 u.p.s. gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, "kieruje się ustaleniami" przekazanymi przez wojewodę. Zasady pełnią przy tym rolę organizatorską i instruktażową. Ich celem jest nie tylko wskazanie szczegółowej metodyki postępowania, ale również ustandaryzowanie ustaleń dotyczących zakresu szkody, celem uniknięcia dowolności czy arbitralności organu przy określaniu wysokości świadczeń. Jak wynika z pkt. VI.1 Zasad, oszacowania wysokości szkód w budynku/lokalu mieszkalnym lub budynku gospodarczym dokonuje osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat, powołana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w której bierze udział pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Według pkt. VI.3 Zasad, osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości albo komisja do spraw szacowania strat określa procentowy udział zniszczenia lub uszkodzenia, o którym mowa w załączniku nr 1 lub nr 2 do Zasad. Zgodnie zaś z pkt. VI.5 Zasad, do oceny uszkodzeń budynku podmioty, dokonujące szacowania strat, wymienione w pkt 1 mogą pomocniczo wykorzystać załączniki nr 8 i 8a do Zasad. Jak wynika z akt administracyjnych, komisja oceniająca uszkodzenia mieszkania Skarżącej stosowała załączniki nr 8 i 8a przewidziane w pkt. VI.5 Zasad. Ustalenia i oceny dokonane przez komisję powinny zatem odpowiadać wytycznym zawartym dokumencie pt.: "Instrukcja/wytyczne szacowania procentowego szkód w elementach budynku uszkodzonych w wyniku powodzi" – dalej jako "Instrukcja". Tymczasem rację ma skarżąca, że zestawienie przyjętych w ocenie wskaźników uszkodzeń poszczególnych elementów budynku z wytycznymi zawartymi w Instrukcji budzi istotne zastrzeżenia w powyższym zakresie. Wątpliwości co do spójności przeprowadzonej oceny z Instrukcją dotyczą czterech elementów budynku oznaczonych w części tabelarycznej oceny jako: "a) Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic"; b) "Ściany", "c) Stropy" oraz "e) Inne elementy urządzenia CO, CWU (np. kotły, pompy ciepła) stolarka okienna i drzwiowa, itp." Skarżąca w odwołaniu podniosła wątpliwości w wyżej określonym zakresie powołując się na niezgodność dokonanej przez komisję oceny z Instrukcją: a) wskazano Fundamenty oraz fundamenty ze ścianami piwnic (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) przyjęto poziom 60%, natomiast Skarżąca zarzuciła, że w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Uszkodzenie elementu (fundamentów, ścian, stropów, dachu) w stopniu nadającym się do remontu (z wymianą części elementu) np. odkształcenie, zarysowanie elementu" to uszkodzenie na poziomie 80%, co po zastosowaniu współczynnika 0,15 daje wynik 12%. Na skutek podmycia fundamentów niezbędne jest uzupełnienie ubytków, które wystąpiły, czy też naprawa elementów takich jak schody. b) wskazano Ściany (zakres uszkodzeń zniszczeń 0-100%) przyjęto wartość 50%, natomiast Skarżąca zarzuciła, że w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Zalanie ścian mieszkania od 30% do 100% wysokości pomieszczenia" to uszkodzenie na poziomie 60%. Mieszkanie ma wysokość 2,10 metra, a poziom wody w mieszkaniu sięgnął poziomu 1,1 metra, co stanowi ponad 50% wysokości pomieszczenia. Zastosowanie współczynnika 0,25 daje wynik 15%. c) wskazano Stropy (zakres uszkodzeń/zniszczeń 0-100%) – Skarżąca zarzuciła, że przyjęto błędnie 0%, gdzie w instrukcji wyraźnie wskazano, iż: "Zalanie stropów żelbetowych, odcinkowych lub podobnych, nad piwnicą" to uszkodzenie na poziomie 40%. Na podstawie dokumentacji fotograficznej i protokołu komisji nie ulega wątpliwości, iż stropy nad piwnicą zostały zalane, a zatem stosując współczynnik 0,20 otrzymujemy wartość 8%. e) wskazano Inne elementy urządzenia co, cwu (np. kotły, pompy ciepła), stolarka okienna i drzwiowa, itp. (zakres uszkodzeń/ zniszczeń 0-100%) przyjęto 60%. Skarżąca zarzuciła, że należy przyjąć wartość 100% uszkodzeń/zniszczeń, co po zastosowaniu współczynnika 0,25 daje wartość 25%, gdyż wszystkie urządzenia elektryczne w mieszkaniu zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie drzwi i okna zostały uszkodzone na skutek zalania, wszystkie okładziny podłogowe zostały uszkodzone, posiadany kocioł CO, wraz z oprzyrządowaniem zostały uszkodzone. SKO natomiast uznało ocenę uszkodzeń lokalu za wiarygodną wyjaśniając, że oceny uszkodzeń budynku mieszkalnego dokonała osoba posiadająca uprawnienia, o których mowa w zasadach. Oczywiście z zawartym w decyzji SKO stanowiskiem nie można się zgodzić. Warto zwrócić uwagę, że w świetle art. 80 k.p.a. nawet opinia biegłego nie jest wyjęta z zakresu zasady swobodnej oceny dowodów. Organ administracji ma więc obowiązek ocenić wiarygodność takiego dowodu, zwłaszcza jeżeli dowód ten powinien z założenia odpowiadać określonym wytycznym, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Obowiązkiem SKO było zatem zweryfikować wiarygodność znajdującej się w materiale dowodowym oceny m.in. przez pryzmat wytycznych określonych w Instrukcji. W przypadku wątpliwości SKO, będąc organem merytorycznym, uprawnione jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Wyniki oceny powinny zaś zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji, przy uwzględnieniu zastrzeżeń zgłoszonych przez Skarżącą w odwołaniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy przeprowadzić pełną ocenę materiału dowodowego, w tym sporządzonej przez komisję w dniu 11 października 2024 r. oceny uszkodzeń mieszkania Skarżącej, przy uwzględnieniu uwag i zastrzeżeń zgłaszanych przez Skarżącą, dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do ww. oceny uszkodzeń, a której to dokumentacji brakuje w materiale aktowym. Powyższe nie wyklucza możliwości uzupełnienia materiału dowodowego, o ile stwierdzona zostanie taka konieczność. Należy przy tym pamiętać, że w świetle art. 10 i art. 81 k.p.a. postępowanie wyjaśniające prowadzone musi być w sposób zapewniający stronie możliwość czynnego w nim udziału. Rezultaty przeprowadzonej oceny dowodów należy przedstawić w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., mając na względzie m.in. wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Istotne braki decyzji SKO w opisanym wyżej zakresie obligowały Sąd do uchylenia decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z istotnym naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.