IV SA/Wr 263/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Sędziowie sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją z [...] II 2018 r. (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. (dalej "organ") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] XII 2017 r. (nr [...]) odmawiającą skierowania A.Z. (dalej jako "skarżąca") do Domu Pomocy Społecznej w W. Jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżąca zwróciła się o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w W. (dalej jako "DPS"). Skarżąca już od początku 2017 r. przebywa w DPS na zasadach komercyjnych (na podstawie umowy cywilnoprawnej), ma [...] lata, wymaga całodobowej opieki, zaś źródłem jej dochodu jest otrzymywane świadczenie emerytalne oraz dodatek pielęgnacyjny - w łącznej kwocie 2036 zł. Miesięczny koszt pobytu skarżącej w DPS to 2700 zł, przy czym rodzina skarżącej, a konkretnie córka – Z.R., uiszcza z tego tytułu kwotę 1050 zł i deklaruje dalsze udzielanie jej pomocy finansowej. Odmawiając skierowania skarżącej do DPS organ podkreślił, że DPS jest placówką komercyjną a nie domem prowadzonym na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego, tak więc skierowanie do takiego domu pomocy społecznej możliwe byłoby tylko na zasadach uznania administracyjnego. Skierowanie do takiej placówki wiąże się przy tym z koniecznością zawarcia pomiędzy gminą a placówką umowy określającej wysokość opłaty za pobyt w placówce, do czego w przypadku DPS nie doszło, pomimo usilnych starań ze strony organu pierwszej instancji. Organ podkreślił również, że decyzja odmowna uzasadniona jest w konkretnym przypadku także wymaganiami wynikającymi z zasady subsydiarności pomocy społecznej. Zasada ta zakłada zaspokajanie potrzeb jednostki w pierwszym rzędzie przy wykorzystaniu jej własnych możliwości, jak też poprzez uzyskiwanie wsparcia od członków najmniejszej i najbliższej jej wspólnoty - a więc rodziny. Organ zwrócił uwagę, że potrzeby skarżącej zostały - tu i teraz - zaspokojone przez jej najbliższych w wybranym przez nich domu pomocy społecznej. Rodzina zapewniła jej zabezpieczenie niezbędnych potrzeb bytowych w zakresie mieszkaniowym i właściwą ze względu na stan zdrowia opiekę - bez ingerencji Państwa. W takich warunkach uznać należy, iż złożony w sprawie wniosek zmierza faktycznie nie do uzyskania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, lecz stanowi próbę przerzucenia na gminę ciężaru finansowego pobytu skarżącej w DPS. Poziom pomocy, którą mogłaby uzyskać skarżąca jest bowiem tożsamy z tym, który otrzymuje obecnie. Istotnym w tym konkretnym przypadku jest także to, że skarżąca posiada własny dochód (w kwocie 2036 zł) i przy deklarowanym wsparciu ze strony rodziny jest w stanie ponosić koszty swego pobytu w DPS. W zaistniałej sytuacji brak jest zatem podstaw do wydania decyzji o skierowaniu skarżącej do DPS. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa. W ocenie skarżącej niezrozumiałe są rozważania organu na temat uznaniowej formy skierowania do komercyjnego domu pomocy społecznej, skoro z decyzji wynika, że skarżącej w ogóle nie należy kierować do jakiegokolwiek domu pomocy społecznej. Organ błędnie przyjął, że po stronie skarżącej i jej rodziny istnieje możliwość utrzymywania dotychczasowego stanu rzeczy w dłuższej perspektywie czasu, bez konieczności ubiegania się o pomoc ze strony Państwa. W ocenie skarżącej nie uwzględniono sytuacji najbliższej rodziny. Jej zdaniem wywiad środowiskowy został przeprowadzony wadliwie i na pół roku przed wydaniem decyzji w sprawie. Błędnie wyliczono kwotę, która zobowiązywałaby rodzinę skarżącej do alimentacji. Pominięto także informacje przekazane już po przeprowadzeniu wywiadu alimentacyjnego przez rodzinę skarżącej organowi pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej organ krzywdząco zinterpretował wniosek skarżącej o skierowanie do DPS, jako próbę przerzucenia na gminę ciężaru finansowego pobytu skarżącej w tym domu. Skarżąca podkreśliła, że zobowiązana do alimentacji córka prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe, w którym miesięczny dochód na osobę wynosi 1016,33 zł. Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów dochód ten jest zbyt niski, by córka partycypowała obowiązkowo w opłatach za pobyt w domu pomocy społecznej. Fakt, że obecnie partycypuje w kosztach pobytu skarżącej w placówce komercyjnej w kwocie ponad 1000 zł miesięcznie jest rezultatem nadzwyczajnego wysiłku w postaci prac dorywczych, które musi podejmować wraz z mężem, bowiem ich stałe dochody z emerytur nie wystarczają na partycypację w takiej wysokości. Skarżąca wskazała, że obecny koszt pobytu w DPS wynosi 3000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarżąca ma – tu i teraz – zaspokojone potrzeby w zakresie całodobowej opieki, zaś najbliżsi skarżącej mają powinność realizowania swoich obowiązków alimentacyjnych z pierwszeństwem względem szeroko rozumianego Państwa. Bez znaczenia jest regulacja prawna dotycząca zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, gdyż materia ta nie była przedmiotem rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej jest świadczeniem szczególnego rodzaju. Trudną sytuacją życiową jest w tym przypadku wiek, choroba lub niepełnosprawność, z powodu której osoba wymaga całodobowej opieki i nie może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym. Wynika to jasno z art. 54 ust. 1 ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1769, ze zm.) – dalej jako "ustawa". Powyższe, wraz ze stwierdzeniem niewystarczalności w konkretnym przypadku pomocy w formie usług opiekuńczych, rodzi po stronie uprawnionego roszczenie publicznoprawne w zakresie objęcia go tą formą pomocy, zaś po stronie organu - obowiązek wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej (decyzja związana). Rację ma organ wskazując, że rozstrzygając o przyznaniu świadczenia tego rodzaju należy mieć również na względzie ogólną zasadę pomocniczości, będącą przecież jedną z konstrukcyjnych założeń systemu pomocy społecznej. Jednostka powinna zaspokajać swoje potrzeby w pierwszym rzędzie przy wykorzystaniu własnych możliwości, jak też poprzez uzyskiwanie wsparcia od członków najmniejszej i najbliższej jej wspólnoty - a więc rodziny. Podstawę normatywną do formułowania takiej tezy stanowi art. 2 ust. 1 ustawy wskazując, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zasada ta znajduje dodatkowe potwierdzenie w art. 12 ustawy, dającym podstawę do odmowy przyznania świadczenia w przypadku stwierdzenia dysproporcji pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny wskazującą na możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Analiza konkretnego przypadku przez pryzmat wymagań wynikających z zasady pomocniczości rodzi jednak konieczność przeprowadzenia dokładnych ustaleń i ocen w zakresie faktycznych możliwości osoby wnioskującej o świadczenie oraz jej rodziny. Stosowanie tej zasady w praktyce musi bowiem uwzględniać prawo jednostki do pomocy społecznej nacechowane niejednokrotnie przez ustawodawcę elementami roszczeniowymi. W myśl art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak zaś wynika z art. 16 ust. 2 ustawy, nie można odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Nie oznacza to wprawdzie prymatu prawa socjalnego nad prawem rodzinnym, jednak wyraźnie sugeruje konieczność dokładnego rozpoznania sytuacji wnioskodawcy w kontekście celów i możliwości pomocy społecznej. W zaskarżonej decyzji odmówiono skarżącej świadczenia z powołaniem się na zasadę pomocniczości, a to z tego względu, że skarżąca przebywa aktualnie w DPS, będącym placówką niepubliczną, posiada własny dochód (w kwocie 2036 zł) i przy deklarowanym wsparciu ze strony rodziny jest w stanie ponosić koszty swego pobytu w DPS. W rezultacie potrzeby skarżącej zostały zdaniem organu – tu i teraz – zaspokojone przez rodzinę. Sąd zwraca uwagę, że z perspektywy zasady pomocniczości sam fakt przebywania przez skarżącą "tu i teraz" w niepublicznej placówce opiekuńczej nie przesądza jeszcze o możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. W przeciwnym razie wystarczyłaby rezygnacja przez skarżącą z usług tej placówki - przynajmniej na czas rozpatrywania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej - by uzyskać decyzję o skierowaniu. Istotne natomiast jest, czy fakt przebywania przez skarżącą w DPS mieści się w granicach możliwości skarżącej oraz jej rodziny. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono jakiejkolwiek oceny stanu faktycznego, mimo że zebrany materiał dowodowy dawał do tego podstawy, o ile oczywiście organ uznałby go za wiarygodny i wystarczający. Organ najprawdopodobniej wyszedł z założenia, że skoro skarżąca przebywa "tu i teraz" w placówce niepublicznej to znaczy, że mieści się to w zakresie jej możliwości. Takie wnioskowanie nie zawsze jednak prowadzi do ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym. Jest faktem powszechnie znanym, że na współczesnym rynku nierzadko zachodzi zjawisko krótkookresowego nabywania towarów i usług w skali przekraczającej możliwości finansowe nabywcy. Korzystanie przez skarżącą z placówki niepublicznej może być przecież częścią tego zjawiska. Należało zatem ustalić i ocenić, czy fakt przebywania skarżącej w DPS jest wyrazem możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, czy też raczej rozwiązaniem okazjonalnym, tymczasowym, nierokującym możliwości utrzymania w dłuższej perspektywie czasu. To zaś wymaga analizy sytuacji majątkowej i dochodowej osób zobowiązanych do ponoszenia opłat. Wypada zauważyć, że według ustaleń organu miesięczny koszt pobytu w DPS wynosi 2700 zł (w skardze podniesiono, że aktualnie wynosi on 3000 zł), gdy tymczasem dochód skarżącej to kwota 2036 zł. Z oświadczenia majątkowego skarżącej wynika zaś, że nie posiada ona innych zasobów. Jest więc jasne, że skarżąca nie jest w stanie utrzymać samodzielnie kosztów pobytu w DPS. Zobowiązana do alimentacji córka skarżącej – Z.R. - prowadzi zaś trzyosobowe gospodarstwo domowe z miesięcznym dochodem na osobę w rodzinie rzędu 1016,33 zł. Oczekiwanie, że będzie ona stale partycypowała w kosztach pobytu skarżącej w DPS w zakresie kwoty ok. 1000 zł, oznaczałoby, że dochód na osobę w jej rodzinie spadłby do kwoty ok 680 zł. Jest to już dochód na poziomie, który sam kwalifikowałaby jej rodzinę do wielu świadczeń z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej. Trudno byłoby więc zaakceptować stawianie rodzinie skarżącej takich wymagań alimentacyjnych zwłaszcza w kontekście gwarantowanego przez ustawodawcę pułapu dochodu, poniżej którego nie można członka rodziny obciążyć opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej (zob. art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy). Powyższe uwagi mają oczywiście charakter hipotetyczny, warunkowany założeniem, że organ zebrany w tym zakresie materiał dowodowy uznałby za wyczerpujący i wiarygodny. Nie może być jednak tak, że kwestie te organ pomija w swej ocenie jako nieistotne, a jednocześnie stwierdza, że skarżąca ma możliwość przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy pomocy rodziny. Decyzji odmownej nie usprawiedliwia też sformułowana w zaskarżonej decyzji teza, że wniosek skarżącej zmierza faktycznie nie tyle do uzyskania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, lecz stanowi próbę przerzucenia na gminę ciężaru finansowego pobytu skarżącej w DPS. Oczywiście wniosek skarżącej można postrzegać z różnych perspektyw i przypisywać mu taką lub inną motywację. Jest jednak bezsporne, że skarżąca wymaga całodobowej opieki ze względu na swój wiek i stan zdrowia. Jeśli dodatkowo potwierdziłoby się, że skarżąca wraz ze swoją rodziną nie jest w stanie finansować dalszego pobytu w placówce niepublicznej, to przecież należy objąć ją omawianą formą pomocy społecznej ze wszelkimi tego konsekwencjami, w tym, w zakresie ustawowych zasad odpłatności za to świadczenie. Trudno dopatrywać się w takim stanie rzeczy jakiegoś obejścia lub nadużycia prawa. Odnosząc się do podniesionego w zaskarżonej decyzji argumentu o uznaniowym charakterze decyzji o skierowaniu do niepublicznego domu pomocy społecznej, wydawanej na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy, to oczywiście jest on prawdziwy, jednak niewystarczający dla uzasadnienia decyzji odmownej. Uznaniowość nie oznacza przecież dowolności. Z art. 65 ust. 2 ustawy wynika, że w przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio przepisy o zasadach odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Stwierdzić więc trzeba, że możliwość zastosowania powołanego przepisu ma charakter subsydiarny. Skierowanie do niepublicznego domu pomocy społecznej może nastąpić tylko w przypadku, gdy brakuje miejsc w placówkach publicznych. Aby więc w ogóle rozważać jego zastosowanie należałoby uprzednio zweryfikować, czy są miejsca w publicznych domach pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Tymczasem w materiale dowodowym sprawy brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających ustalenia w tym zakresie. Jakkolwiek organ jest co do zasady związany wyborem placówki wskazanej we wniosku strony o skierowanie do domu pomocy społecznej, to jednak w świetle ciążących na organie obowiązków informacyjnych z art. 9 i art. 79a § 1 kpa, decyzja odmowna poprzedzona musiałaby być uprzednim poinformowaniem strony o możliwości skierowania jej do placówki publicznej, o ile okazałoby się, że są tam wolne miejsca. W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należało co najmniej za przedwczesną. Odmowa skierowania skarżącej do DPS, w warunkach pominięcia oceny majątkowych możliwości skarżącej czy członków rodziny zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz przy braku ustaleń w zakresie istnienie wolnych miejsc w publicznych domach pomocy społecznej, narusza zasadę swobodnej oceny dowodów z art. 80 kpa a także obowiązek wyczerpujących ustaleń dowodowych wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej jako "ppsa", sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa, mając na względzie, że stwierdzone uchybienia dotyczą decyzji zaskarżonej jak i decyzji ją poprzedzającej. Rozpatrując sprawę ponownie, należy dokonać wszechstronnej oceny w zakresie sytuacji majątkowej strony oraz sytuacji dochodowej członków rodziny zobowiązanych do ponoszenia opłat, a także dodatkowych ustaleń w tej materii, o ile organ stwierdzi potrzebę zaktualizowania danych czy przeprowadzenia uzupełniających dowodów. W przypadku zaś stwierdzenia podstaw do przyznania tego rodzaju świadczenia należy dodatkowo ustalić możliwość skierowania skarżącej do wnioskowanej przez nią placówki w świetle ustawowego warunku braku miejsc w placówkach prowadzonych na zlecenie wójta lub starosty.