IV SA/Wr 264/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia rzeczowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania L. F., dalej skarżący, od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W., z dnia [...], nr [...], przyznającej świadczenie rzeczowe, tj. bony żywnościowe, na kwotę 50,00 zł, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s., w związku z art. 3, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że wnioskiem złożonym w dniu 02.12.2013 r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o przyznanie pomocy finansowej. W toku przeprowadzonej aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący ma 48 lat, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, nie pracuje, nie posiada dochodu, mieszka w mieszkaniu socjalnym. Z dniem 28.10.2013 r., na mocy decyzji z dnia [...], nr [...], skarżący utracił status osoby bezrobotnej, ponieważ po raz trzeci w sposób nieuzasadniony odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Ponowna rejestracja przez PUP może nastąpić po upływie 270 dni. Skarżący nie zgadza się z decyzją orzekającą o utracie statusu osoby bezrobotnej i zapowiedział złożenie odwołania. Ww. decyzją z dnia [...], nr [...], organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu pomoc w formie niepieniężnej, tj. bonów żywnościowych, na kwotę 50,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, kto i na jakiej podstawie oraz według jakich zasad ma prawo do finansowego wsparcia, zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej. Organ stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżący kwalifikuje się do udzielenia pomocy. Organ wskazał, że odrębną decyzją z dnia [...], nr [...] organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu ponadto zasiłek celowy w kwocie 50,00 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie: zabezpieczenia potrzeb umożliwiających życie, aktywne poszukiwanie pracy i jej ewentualne podjęcie oraz zakupu żywności, środków czystości i higieny osobistej, biletów komunikacji miejskiej, opłat mieszkaniowych (czynsz, energia elektryczna). Skarżący odwołał się od ww. decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. wydanej w niniejszej sprawie, zarzucając organowi pierwszej instancji między innymi okrutne, nieludzkie, poniżające traktowanie, naruszenie godności osoby ludzkiej, "niezapewnienie ochrony zdrowia i życia". Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może zostać udzielona w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłków lub żywności, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Według art. 5 ust. 1 tej ustawy, pomoc taka może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 7 ustawy o dożywianiu). Stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej osobom wymagającym wsparcia mogą być udzielone świadczenia niepieniężne, między innymi w formie rzeczowej lub posiłku (art. 36 pkt 2). Organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący spełnia przesłanki do uzyskania pomocy w zakresie dożywiania i udzielił pomocy w formie niepieniężnej z przeznaczeniem na zakup żywności, tj. bonów żywnościowych na kwotę 50,00 zł. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie podnosząc, że przyznana pomoc jest niewystarczająca. Zarzucił nieludzkie, poniżające traktowanie, naruszenie godności osoby ludzkiej, "niezapewnienie ochrony zdrowia i życia". Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze, że nie zawsze osoba spełniające ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie, że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz z odwołaniem, nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ocenie rozmiaru udzielonej pomocy należy mieć bowiem na uwadze, że pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.s.). Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób z niej korzystających, w związku z czym skarżący nie może oczekiwać, że zostanie mu udzielona pomoc finansowa zaspokajająca jego potrzeby w pełnym zakresie. O rozmiarach pomocy społecznej decydują bowiem nie tylko potrzeby konkretnej osoby, ale także cele i możliwości finansowe organów pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). W rezultacie, pomoc udzielana ze środków publicznych nie zawsze odpowiada zgłaszanym potrzebom wnioskodawców. Kolegium wskazało, że w stanie faktycznym sprawy przyznano świadczenie rzeczowe w postaci bonów żywnościowych o wartości 50,00 zł. Mając na uwadze przeznaczenie bonu, czyli zakup żywności, wysokość udzielonej pomocy stanowi w ocenie organu istotne wsparcie w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Organ odwoławczy wskazał, że znana jest mu z urzędu wysokość przyznawanych zasiłków celowych na zakup posiłków i żywności, dlatego stwierdza, że zasiłek przyznany skarżącemu nie jest niższy od zasiłków przyznawanych innym osobom w podobnych sprawach. Podniosło, że nie bez znaczenia jest także to, że odrębną decyzją przyznano skarżącemu zasiłek w kwocie 50,00 zł, a jeszcze wcześniej - bo w listopadzie 2013 r. - 300,00 zł. W konkluzji Kolegium wskazało, że w przypadku braku możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, skarżący może wystąpić z kolejnym wnioskiem o udzielenie zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu żywności lub innych potrzeb. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. orzekło jak w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący podtrzymał twierdzenia i zarzuty zawarte w odwołaniu. Zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się do uzasadnienia jakie przedstawił w odwołaniu, do załącznika oraz wskazanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji świadczą o nieludzkim i poniżającym traktowaniu obywatela polskiego. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości "i wyrównania kwoty zasiłku do godności człowieka", tj. do kwoty minimum socjalnego w grudniu 2013 r." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W ocenie Kolegium zarzuty podniesione w skardze nie mają znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Polega więc na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia sprawy oraz z przepisami postępowania administracyjnego mającymi zastosowanie w sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji sąd nie może ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien także z urzędu wziąć pod uwagę wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, o jakich mowa m.in. w art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje w niczym nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Skarga zatem jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], którą to decyzją organ ten utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] o przyznaniu skarżącemu świadczenia rzeczowego w postaci bonów żywnościowych na kwotę 50,00 zł. Trafnie organy powołały jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy art. 39 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej u.p.s., w związku z art. 3, art. 5 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), dalej ustawa o dożywianiu. Prawidłowo także wskazały, że zgodnie z ww. ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może zostać udzielona w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłków lub żywności, albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Według art. 5 ust. 1 tej ustawy, pomoc taka może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Do udzielania pomocy w zakresie dożywiania odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy o pomocy społecznej, co wynika z art. 7 ustawy o dożywianiu. Stosownie do art. 3 ust. 3 u.p.s., rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej, osobom wymagającym wsparcia mogą być udzielone świadczenia niepieniężne, między innymi w formie rzeczowej lub posiłku (art. 36 pkt 2 lit. j u.p.s.). Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń faktycznych niniejszej sprawy wynika, że sytuacja finansowa i życiowa w jakiej znajduje się skarżący, odpowiada wyżej wymienionym przesłankom uprawniającym do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej w formie świadczenia niepieniężnego, tj. bonów żywnościowych. Z ustaleń tych wynika bowiem, że skarżący ma 48 lat, prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, nie pracuje, nie posiada dochodu, mieszka w mieszkaniu socjalnym. Z dniem 28.10.2013 r., na mocy decyzji z dnia [...], nr [...], utracił status osoby bezrobotnej z uwagi na to, że po raz trzeci w sposób nieuzasadniony odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy. Ponowna rejestracja przez PUP może nastąpić po upływie 270 dni. Skarżący zapowiedział złożenie odwołania od powyższej decyzji. Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy wskazuje, że decyzja o przyznaniu pomocy na dożywianie oraz o ustaleniu jej wysokości ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniające ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, a ponadto, że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Podejmując rozstrzygnięcie w trybie uznania administracyjnego organ administracji ma obwiązek należycie uzasadnić dokonany wybór sposobu załatwienia sprawy. W wyroku z dnia 26.09.2000 r., sygn. I SA 945/00 (dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela." Trafnie także zauważa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, że przy ocenie rozmiaru udzielonej pomocy należy mieć na uwadze, że pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, co wynika z art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 u.p.s., której przepisy mają odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 7 ustawy o dożywianiu. Zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób z niej korzystających, w związku z czym skarżący nie może oczekiwać, że zostanie mu udzielona pomoc finansowa zaspokajająca jego potrzeby w pełnym zakresie. O rozmiarach pomocy społecznej decydują bowiem nie tylko potrzeby konkretnej osoby, ale także cele i możliwości finansowe organów pomocy społecznej, co wynika z art. 3 ust. 4 u.p.s. W rezultacie, pomoc udzielana ze środków publicznych nie zawsze odpowiada zgłaszanym potrzebom wnioskodawców. Wskazać należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanych w trybie uznania administracyjnego jest znacznie ograniczona. Sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. Dokonując w ten właśnie sposób kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych Sąd uznał, że w niczym nie naruszają one przepisów prawa. Ne można im także zarzucić dowolności. W ocenie Sądu, działanie organu pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania administracyjnego zostało poprzedzone należytym wyjaśnieniem i ustaleniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym sytuacji życiowej skarżącego i możliwości organu pomocy społecznej w zakresie udzielenia wnioskowanej pomocy, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie zostało uzasadnione w sposób zgodny z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należycie wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia. Trafnie ponadto organy podniosły, że nie bez znaczenia w sprawie jest także to, że odrębną decyzją z tego samego dnia, to jest z dnia [...] przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 50,00 zł, a jeszcze wcześniej - bo w listopadzie 2013 r. - 300,00 zł. Z akt sprawy ponadto wynika, że odrębną decyzją z dnia [...] przyznano skarżącemu dodatek mieszkaniowy w kwocie 198,75 zł na okres od 01.12.2013 r. do 31.05.2014 r. Powyższe okoliczności wskazują, że skarżący jest stałym beneficjentem pomocy społecznej. W ocenie Sądu, decyzja zaskarżonej treści w niczym nie narusza prawa. W świetle tego, co powiedziano wyżej odnośnie celów pomocy społecznej, nie mogą odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze zarzuty dotyczące nie odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń skarżącego przedstawionych w odwołaniu, które w ocenie Sądu świadczą jedynie o roszczeniowej postawie skarżącego. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.