IV SA/Wr 265/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 27 lutego 2025 r., nr SKO 4101/111/2025 w przedmiocie odmowy przyznania dodatkowego zasiłku powodziowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 27 II 2025 r. (SKO 4101/111/2025) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej "SKO"), po rozpoznaniu odwołania P. S. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dzierżoniów z dnia 30 XII 2024 r. (nr ŚS.4010/890/24) odmawiającą przyznania skarżącemu dodatkowego zasiłku powodziowego w celu pokrycia kosztów zużycia energii elektrycznej lub paliwa niezbędnych do osuszania pomieszczeń budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt administracyjnych powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy: Dnia 6 XI 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatkowego zasiłku powodziowego w celu pokrycia kosztów zużycia energii elektrycznej lub paliwa niezbędnych do osuszania pomieszczeń budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. przy "ul. [...]". Postanowieniem z 5 XII 2024 r. organ I instancji wyznaczył skarżącemu 7-dniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie sygnalizując przy tym niespełnienie ustawowego warunku w zakresie pokrycia kosztów zużycia energii elektrycznej lub paliwa niezbędnych do osuszania pomieszczeń zajmowanych przez rodzinę lub osobę. Skarżący pismem z dnia 17 XII 2024 r. wyjaśnił, że na bieżąco osusza budynek załączając zdjęcia obrazujące elewacje zewnętrzne budynku, używany przez skarżącego osuszacz oraz wskazania wilgotnościomierza. Organ I instancji decyzją z 30 XII 2024 r. (nr ŚS.4010/890/24) odmówił przyznania skarżącemu dodatkowego zasiłku powodziowego. Wyjaśnił przy tym, że ustalono, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe na piętrze budynku, parter prawdopodobnie był w trakcie remontu już przed powodzią. Lokale, które zostały zalane nie były więc zajmowane przez skarżącego i jego rodzinę. Tymczasem w świetle art. 69 ust. 1 ustawy z 1 X 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 1473) – dalej "Nowela" – dodatkowy zasiłek powodziowy przysługuje wyłącznie w celu pokrycia kosztów niezbędnych do osuszenia pomieszczeń "zajmowanych" przez rodzinę lub osobę samotnie gospodarującą. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie. W odwołaniu skarżący zaznaczył, że od 1997 r. prowadzą w trzykondygnacyjnym budynku mieszkalnym położonym w miejscowości M. przy "ul. [...]" gospodarstwo domowe. Wspólnie z małżonką korzysta cały czas m.in. z parteru, gdzie chociażby znajduje się pralka. Remonty prowadzone są zaś na bieżąco w całym budynku obejmując: dach, kotłownię, okna, podłogi. Nie wyłącza to jednak pomieszczeń z użytkowania. SKO, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 27 II 2025 r. (SKO 4101/111/2025) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej SKO powtórzyło argumentację organu I instancji podkreślając przy tym, że literalne brzmienie art. 69 ust. 1 Noweli nie pozostawia wątpliwości. Mowa w nim o pomieszczeniach "zajmowanych" przez osobę lub rodzinę. W trakcie oględzin pracownicy socjalni ustalili, że skarżący wraz z rodziną prowadzi gospodarstwo domowe na piętrze budynku, zaś podczas powodzi na parterze budynku prowadzony był remont. Skoro więc w przypadku skarżącego pomieszczenia na parterze budynku nie były zajmowane na cele mieszkaniowe (rodzina mieszkała i mieszka na piętrze), to oznacza, że parter, który był remontowany nie realizował co do zasady celów mieszkaniowych. Nie można zatem uznać, że były to pomieszczenia zajmowane dosłownie przez osobę poszkodowaną. Skarżący nie musi osuszać pomieszczeń, w których mieszkał, gdyż te znajdowały się na piętrze budynku i nie zostały dotknięte powodzią. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego i zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono także o przeprowadzenie uzupełniającego postepowania dowodowego z następujących dokumentów: 1) wydruku treści księgi wieczystej nr SW1D/00057885/3; 2) postanowienia Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie I Wydział Cywilny z dnia 8 VII 2020 r. (sygn. akt I Ns 352/19) dla wykazania faktu niewyodrębnienia w nieruchomości położonej w M. przy "ul. [...]" odrębnego lokalu na piętrze budynku oraz wchodzenia w skład gospodarstwa domowego skarżącego i jego żony pomieszczeń znajdujących się zarówno na piętrze, jak i na parterze nieruchomości; 3) protokołu użyczenia asortymentu z magazynu przy "ul. [...]" w D. z 14 X 2024 r. dla wykazania faktu konieczności korzystania przez skarżącego z osuszacza w celu zmniejszenia poziomu wilgotności w zamieszkiwanym przez niego lokalu po powodzi we wrześniu 2024 roku; 4) fotografii na płycie DVD dla wykazania faktu zalania nieruchomości, w której zamieszkuje skarżący podczas powodzi we wrześniu 2024 r., wystąpienia zniszczeń w nieruchomości przy "ul. [...]" w M., zawilgocenia ścian pomieszczeń na parterze budynku na poziomie ok. 30%, korzystania przez skarżącego z pomieszczeń położonych na parterze nieruchomości, ogrzewania ich oraz prowadzenia tam gospodarstwa domowego oraz osuszania pomieszczeń na parterze przy pomocy osuszacza. W skardze zarzucono przy tym naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 136 § 1 kpa, polegające na niepodjęciu przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz okoliczności sprawy poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. wydruk z systemu elektronicznych ksiąg wieczystych czy postanowienie Sądu Rejonowego w Dzierżoniowie I Wydział Cywilny z dnia 8 VII 2020 r., wydane w sprawie o sygn. akt I Ns 352/19, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że nieruchomość położona w M. przy "ul. [...]" podzielona jest na dwa lokale, a skarżący może zaspokajać swoje potrzeby bytowe na piętrze budynku, podczas gdy wymienione dokumenty opisują stan prawny nieruchomości oraz stanowią potwierdzenie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności tego, że lokal, w którym zamieszkuje pozwany wraz z żoną położony jest na piętrze i na parterze, gdzie powstała szkoda na skutek powodzi we wrześniu 2024 r., a całe mieszkanie jest własnością żony skarżącego; 2) art. 7 i 80 kpa, polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące poczynieniem przez organ dowolnych ustaleń w kwestii tego, że przed powodzią w lokalu przy "ul. [...]" w M. prowadzony był gruntowny remont, podczas gdy z żadnego ze zgromadzonych i przeprowadzonych w toku postępowania dowodów nie wynika, by okoliczność ta była zgodna z rzeczywistością, a z prawidłowej oceny materiału dowodowego, w tym wyjaśnień skarżącego, wynika, że co prawda, przed powodzią na parterze nieruchomości były prowadzone prace budowlane, jednak nie powodowały one wyłączenia tej części budynku z użytkowania - parter był i w dalszym ciągu jest wykorzystywany na co dzień przez rodzinę skarżącego na cele mieszkaniowe i wchodzi w skład ich gospodarstwa domowego; 3) art. 7 i 80 kpa, polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu istotnych okoliczności, na które skarżący wskazywał w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 3 X 2024 r. (przeprowadzonego na potrzeby postępowania w sprawie nr SS.4010/565/24 przez pracowników OPS Gminy Dzierżoniów) oraz które z łatwością można było zauważyć podczas oględzin, co doprowadziło organ do błędnego przekonania, że w nieruchomości zamieszkiwanej przez skarżącego na skutek zalania nie powstały szkody zagrażające potrzebom bytowym jego rodziny, podczas gdy widoczne również w trakcie wywiadu środowiskowego zawilgocenie ścian, zniszczenia w pomieszczeniach nieruchomości oraz poziom wilgotności w budynku wskazywały na powstanie po stronie skarżącego szkody na skutek powodzi we wrześniu 2024 r. wpływającej na stan całego domu położonego w M. przy "ul. [...]"; 4) art. 7 i 80 kpa, polegające na dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu istotnych okoliczności, na które skarżący wskazywał w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 3 X 2024 r. (przeprowadzonego na potrzeby postępowania w sprawie nr SS.4010/565/24 przez pracowników OPS Gminy Dzierżoniów) oraz które z łatwością można było zauważyć podczas oględzin, co doprowadziło organ do uznania, że skarżący nie musiał osuszać pomieszczeń, w których mieszkał, bowiem nie zostały one dotknięte powodzią, podczas gdy w rzeczywistości skarżący wraz z rodziną również w czasie wystąpienia powodzi korzystali ze wszystkich pomieszczeń w domu w M. przy "ul.[...]", a po zalaniu prowadzili osuszanie części budynku znajdującej się na parterze przy pomocy osuszacza w celu zmniejszenia poziomu wilgotności ścian budynku oraz zapobieżenia rozprzestrzeniania się zawilgocenia szkodliwego dla konstrukcji całego domu zajmowanego przez skarżącego i jego rodzinę. W uzasadnieniu skargi nawiązano do sformułowanych wyżej zarzutów podkreślając, że parter stanowi integralną część lokalu, w którym skarżący wraz z rodziną prowadzi gospodarstwo domowe i gdzie znajdowały się sprzęty gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o jej rozpoznanie w trybie uproszczonym i oddalenie. Skarżący pismem procesowym z 30 V 2025 r. wyraził zgodę na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z 16 IX 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz.U. z 2024 r., poz. 645) - dalej: "ustawa powodziowa", rodzina lub osoba samotnie gospodarująca, w rozumieniu ustawy z dnia 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł. Stosownie do art. 2 ustawy powodziowej, "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Zgodnie zaś z art. 69 ust. 1 Noweli, w 2024 r. zasiłek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej, dla rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, poszkodowanej w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. na terenie objętym stanem klęski żywiołowej, w gminie wskazanej w przepisach wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej, jest powiększony o kwotę 1 tys. zł w celu pokrycia kosztów zużycia energii elektrycznej lub paliwa niezbędnych do osuszenia pomieszczeń zajmowanych przez tę rodzinę lub osobę. Z przywołanych przepisów art. 69 ust. 1 Noweli w związku z art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej wynika, że przyznanie dodatkowego zasiłku powodziowego, o którym mowa w art. 69 ust. 1 ustawy zmieniającej, wymaga spełnienia łącznie następujących warunków: 1) rodzina oraz osoba samotnie gospodarująca została poszkodowana na skutek powodzi we wrześniu 2024 r.; 2) szkoda wystąpiła na terenie objętym stanem klęski żywiołowej, w gminie wskazanej w przepisach wykonawczych na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej; 3) na skutek tej powodzi doznano szkód majątkowych lub utracono, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu; 4) wystąpiła potrzeba osuszenia pomieszczeń zajmowanych przez tę rodzinę lub osobę. Podkreślić trzeba, że pojęcie "rodziny" oraz "osoby samotnie gospodarującej" na mocy odesłania z art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej, definiowane jest przepisami ustawy z 12 III 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.) – dalej "UoPS". Jak zaś wynika z art. 6 pkt 10 i 14 UoPS, "osoba samotnie gospodarująca" to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe; zaś "rodzina" to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że miejscowość M. położona jest na terenie powiatu dzierżoniowskiego, który został wskazany jako teren zastosowania szczególnych rozwiązań związanych z usuwaniem skutków powodzi, co wynika z § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 16 IX 2024 r. w sprawie wykazu gmin, w których są stosowane szczególne rozwiązania związane z usuwaniem skutków powodzi z września 2024 r., oraz rozwiązań stosowanych na ich terenie (Dz.U. z 2024 r., poz. 1859 ze zm.). Skarżący zaś w dniu 6 XI 2024 r. złożył stosowny wniosek o przyznanie świadczenia oświadczając m.in. że nie ubiegał się o dodatkowy zasiłek powodziowy na terenie innej gminy. Wyłączną podstawą odmowy przyznania dodatkowego zasiłku powodziowego było ustalenie, że skarżący nie zajmował parteru domu jednorodzinnego, w którym mieszkał, bowiem prowadzony był tam remont. W konsekwencji nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie dodatkowego zasiłku powodziowego, o którym mowa w art. 69 ust. 1 Noweli. Skarżący tymczasem podnosił, że parter jak i piętro stanowią jeden lokal, który wykorzystywany jest na potrzeby prowadzonego gospodarstwa domowego. Na parterze znajdowała się m.in. pralka, meble i inne sprzęty wykorzystywane w gospodarstwie domowym. Zagadnieniem spornym w sprawie jest zatem spełnienie przesłanki potrzeby osuszenia "pomieszczeń zajmowanych" przez skarżącego i jego rodzinę, o której mowa w art. 69 ust. 1 Noweli. Użyte w art. 69 ust. 1 Noweli przez ustawodawcę pojęcie "pomieszczenia zajmowane" przez rodzinę lub osobę samotnie gospodarującą nie ma ustawowego wyjaśnienia i nie odpowiada żadnej z instytucji prawa cywilnego. Zostało użyte w znaczeniu potocznym, jednak nie może budzić wątpliwości, że "zajmowanie pomieszczeń" oznacza w istocie prowadzenie gospodarstwa domowego. Wskazuje na to odesłanie z art. 69 ust. 1 Noweli do art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej. Skoro zasiłek powodziowy może być przyznany rodzinie albo poszkodowanemu prowadzącemu jednoosobowe gospodarstwo domowe dotknięte powodzią, to również przyznanie dodatkowego zasiłku powodziowego (powiększenie zasiłku powodziowego) musi spełniać ten warunek. Prowadzenie gospodarstwa domowego musi odnosić się do konkretnego miejsca, tj. domu lub lokalu mieszkalnego ze względu na ugruntowane rozumienie tego pojęcia wiązanego z centrum interesów życiowych (art. 25 Kodeksu cywilnego). Wykładnia celowościowa przedmiotowego przepisu, przy uwzględnieniu rządowego uzasadnienia do projektu Noweli (druk sejmowy nr X.672) prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było dodatkowe wsparcie finansowe mieszkańców zalanych terenów, którzy ucierpieli w wyniku powodzi i których mieszkania lub domy wymagają osuszenia, poprzez zwiększenie przewidzianego ustawą standardowego zasiłku powodziowego o kwotę 1000 zł brutto. Ta dodatkowa kwota ma umożliwić wsparcie w zakresie nabycia energii elektrycznej niezbędnej do osuszenia mieszkania czy domu" (zob. motywy wyroku WSA we Wrocławiu z 21 VIII 2025 r., IV SA/Wr 263/25 – publ. CBOSA). Oznacza to, że "zajmowanie pomieszczenia" nie może być postrzegane jako dodatkowy warunek, który musiałby być spełniony obok prowadzenia gospodarstwa domowego. Dla przyznania prawa do dodatkowego zasiłku powodziowego wystarczy, że pomieszczenia wymagające osuszenia stanowią część gospodarstwa domowego poszkodowanego. Nawet więc, jeśli w niektórych pomieszczeniach domu czy lokalu prowadzony był remont, nie oznacza to, że nie wchodzą one w skład gospodarstwa domowego. Niezależnie od powyższego należy też zwrócić uwagę, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organy i powołane w wydanych decyzjach nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Sąd zaś ocenia decyzję na podstawie nadesłanych akt administracyjnych (art. 133 § 1 ppsa). W szczególności brak jest jakiegokolwiek dowodu, który potwierdzałby fakt remontu na parterze budynku mieszkalnego należącego do skarżącego (w tym protokołu z oględzin, na które powołuje się SKO w decyzji odwoławczej), co stanowić miało zasadniczą okoliczność odmowy przyznania zasiłku. W aktach znajduje się jedynie dokumentacja zdjęciowa nadesłana przez skarżącego obrazująca elewacje zewnętrzne budynku, używany przez skarżącego osuszacz oraz wskazania wilgotnościomierza. Formułowanie w takich uwarunkowaniach dowodowych jakichkolwiek twierdzeń wskazujących na remont w budynku skarżącego w sposób jednoznaczny narusza art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. Powołane przepisy obligują organy administracji, by w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś wszelkie twierdzenia dotyczące stanu faktycznego oprzeć na ocenie całokształtu materiału dowodowego. W świetle powyższego stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja SKO jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 69 ust. 1 Noweli oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa. Obligowało to do uchylenia decyzji organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy uwzględnić przyjętą w niniejszym wyroku wykładnię art. 69 ust. 1 Noweli. Organ przeprowadzi również i utrwali dowody w zakresie niezbędnym do ustalenia faktu prowadzenia przez skarżącego w dacie powodzi gospodarstwa domowego w budynku mieszkalnym w M. przy "ul. [...]". Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku dowodowego Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jest dopuszczalne wyłącznie, jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie miał wątpliwości co do wystąpienia opisanych wyżej naruszeń prawa, którym obciążona była zaskarżona decyzja, co z kolei skutkowało koniecznością jej uchylenia. Z tych powodów wniosek dowodowy nie został uwzględniony. Podkreślić należy, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność przyznania skarżącemu zwiększenia zasiłku powodziowego następuje na etapie postępowania administracyjnego, stosownie do art. 77 § 1 kpa. Co istotne, inicjatywa dowodowa należy – zgodnie z art. 7 kpa – zarówno do organu administracji jak i do strony postępowania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w kwocie 480 zł, (wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.