IV SA/Wr 272/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla decyzję I i II instancji. Decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] , na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Starosty D. , z dnia [...] r., znak: [...] , orzekającej o utracie przez G. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. - utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia podniesiono, że zaskarżoną decyzją organ I instancji pozbawił G. P. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. podając, że oświadczeniem z [...] r. odmówił on przyjęcia propozycji przygotowania zawodowego w Zakładzie Usług Komunalnych w P. , a także Przedsiębiorstwie Komunalnym w D. na stanowisku robotnika gospodarczego. Odmowę powyższą G. P. motywował między innymi: "... trudną sytuacją rodzinną i mieszkaniową " oraz tym iż :" ... obecnie przebywa z rodziną na terenie miasta W. i sam wychowuje dzieci... nie ma możliwości dojazdu do tych miejscowości i nie stać go na bilety...". Wyżej cytowane wyjaśnienie nie stanowi uzasadnionej przyczyny odmowy udziału w przygotowaniu zawodowym i dlatego w myśl art. 33 ust. 4 pkt 3, należało pozbawić statusu bezrobotnego który, " ... odmówił bez uzasadnionej przyczyny...udziału w przygotowaniu zawodowym...; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni". W odwołaniu od decyzji G. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Skarżący zarzucił nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyjaśnił, że jest osobą bezrobotną od [...] r., współdziałanie z PUP ograniczyło się jedynie do zgłaszania się w wyznaczonym terminie i wydawania zaświadczeń o statusie osoby bezrobotnej. Skarżący stwierdził, że problem pojawił się gdy [...] r. odmówiono mu wydania zaświadczenia celem przedłożenia w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. ; zaświadczenie jest wymagane także przez tamtejszy MOPS pod rygorem nierozpatrzenia wniosku. Po półrocznych perturbacjach złożył w PUB w B. wniosek o wydanie, bądź odmowę wydania takiego zaświadczenia w celu przedłożenia w MOPS w W. W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo, w którym Kierownik Filii w B. poprosił o zgłoszenie się po odbiór w.w. zaświadczenia oraz uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Po przybyciu w wyznaczonym dniu zostało postawione mu ultimatum: "przyjmie propozycje przygotowania zawodowego na stanowisku robotnika gospodarczego, bądź zostanie pozbawiony statusu osoby bezrobotnej". Dalej podał, że na pytanie związane ze szkoleniem udzielono mu jedynie "fragmentarycznych" informacji, z których wynikało, że nie jest ono zgodne z posiadanymi przez niego predyspozycjami i uprawnieniami, szkolenie takie nie przyczynia się do jego rozwoju, wręcz przeciwnie, zdegradowałoby go zawodowo. Skarżący stwierdził, że prosił o szkolenie na " przewóz rzeczy", ponieważ posiada prawo jazdy kat. A, B, C, E, T i posiadanie uprawnień na " przewóz rzeczy" gwarantowałoby mu pracę "od ręki" .Odmówiono mu tego, polecając złożyć skarżącemu odmowę na piśmie. Zdaniem skarżącego uzasadnienie na tej odmowie jest jedynie dodatkowym argumentem i nie rozumie postępowania urzędników. Skarżący wskazał, że po półrocznych staraniach w urzędzie o zaświadczenie, otrzymał je wreszcie wraz z utratą statusu osoby bezrobotnej. Uważa, że nie na tym polega pośrednictwo pracy. Ustawa określa zadania państwa realizowane przez instytucje rynku pracy, a Urząd Pracy w B. nigdy nie zaproponował mu niczego, co mogłoby się kojarzyć z powyższymi celami. Skarżący stwierdził, że niezależnie od wywiązywania się z zadań przez Powiatowy Urząd Pracy podjął w [...] roku naukę w Centrum Kształcenia Ustawicznego we W. , obecnie jest na etapie ukończenia Liceum Ogólnokształcącego, co z pewnością zwiększy jego szansę na zdobycie odpowiedniego zatrudnienia. Na podstawie akt ustalono, że G. P. , posiadający wykształcenie zawodowe, zawód wyuczony mechanik maszyn rolniczych, zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w D. Filia w B. , w dniu [...] r., po okresie pozostawania w zatrudnieniu od [...] r. do [...] r. i decyzją z dnia [...] r. został uznany za osobę bezrobotną z dniem [...] r. bez prawa do zasiłku. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Urząd Pracy w D. Filia w B. wezwał G. P. na dzień [...] r. po odbiór zaświadczenia oraz uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia, jednocześnie poinformował stronę o treści art. 33 ust. 3 i 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy . Rozpatrując odwołanie Wojewoda D. stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 31 wyżej powołanej ustawy przygotowanie zawodowe oznacza to zdobywanie nowych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych poprzez praktyczne wykonywanie zadań zawodowych na stanowisku pracy według ustalonego programu uzgodnionego pomiędzy starostą, pracodawcą i bezrobotnym. Skarżący w dniu [...] r. otrzymał propozycję udziału w przygotowaniu zawodowym, lecz odmówił wzięcia udziału, w proponowanym mu przez Powiatowy Urząd Pracy w D. Filia w B. , przygotowaniu zawodowym oraz oświadczył, że ma trudną sytuację rodzinną i mieszkaniową przebywa z rodziną na terenie W. , sam wychowuje dwoje dzieci i w związku z tym nie ma możliwości dojazdu do tych miejscowości oraz nie stać go na bilety. Wyjaśnienia podane przez stronę w odwołaniu wskazujące powód odmowy przyjęcia propozycji udziału w przygotowaniu zawodowym, nie mogą stanowić uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji udziału w przygotowaniu zawodowym gdyż odwołujący mógł zdobyć kwalifikacje lub umiejętności zawodowe, które zwiększyłoby jego szanse na znalezienie zatrudnienia, zwłaszcza, że od [...] r. jest osobą bezrobotną. Również trudna sytuacja rodzinna i mieszkaniowa skarżącego, aczkolwiek bardzo istotna z jego punktu widzenia, nie może stanowić uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji udziału w przygotowaniu zawodowym, bowiem w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy " bezrobotny" oznacza m.in. osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, a strona tej gotowości nie posiada. Zgodnie z orzecznictwem NSA, mającym zastosowanie w sprawie skarżącego, obowiązki opiekuńcze wobec małoletniego dziecka nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie odmowy proponowanej pracy ( m.in. wyroki NSA : sygn. akt SA/Gd 2812/95, II SA 1295/95). Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż przebywa obecnie w W. w związku z tym nie ma możliwości dojazdu oraz nie stać go na bilety, stwierdzono, że skoro jest zameldowany w B. , to w jego przypadku właściwym dla miejsca zamieszkania urzędem pracy jest Powiatowy Urząd Pracy w D. Filia w B. Przedłożone stronie propozycje udziału w przygotowaniu zawodowym tj. w Zakładzie Usług Komunalnych w P. i w Przedsiębiorstwie Komunalnym w D. na stanowisku robotnika gospodarczego były położone w pobliżu miejsca zamieszkania odwołującego. Poza tym jeżeli skarżący przebywa w W. i nie stać go na dojazdy do D. , to powinien dokonać zmiany swojego miejsca pobytu np. na czas określony i zarejestrować się w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. Natomiast organ odwoławczy nie odniósł się do argumentów strony w sprawie skierowania na szkolenie " przewóz rzeczy", bowiem zaskarżona decyzja rozstrzyga w przedmiocie odmowy przyjęcia udziału w przygotowaniu zawodowym i w tym przedmiocie organ II instancji badał sprawę. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję G. P. powtórzył swoją wcześniejszą argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, również przytaczając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) statuuje zasadę kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych powyżej przepisów należy stwierdzić , że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 powołanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta ( ...) pozbawia statusu bezrobotnego, który: 1) nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2; 2) otrzymał pożyczkę z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych lub instytucji z udziałem środków publicznych na podjęcie działalności pozarolniczej lub rolniczej albo otrzymał jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2; 3) odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73 a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy ; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni; 4) nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy; Wskazane unormowanie zawiera cztery wyczerpująco uregulowane stany faktyczne (sytuacje), przy czym każdy stanowi samodzielną i niezależną od pozostałych podstawę pozbawienia statusu bezrobotnego . Z uwagi na różne rodzajowo zakresy zastosowania i naruszania hipotez ujętych w poszczególnych stanach faktycznych art. 33 ust.4 pkt 1-4 oraz ze względu na niejednolite konsekwencji prawne związane ze spełnieniem któregoś z tych stanów, wskazane wyliczenie oparte jest raczej na zasadzie rozłączności, niż kumulatywności. Tymczasem w podstawie prawnej rozstrzygnięcia pozbawiającego skarżącego statusu osoby bezrobotnej organ powołał się na równoczesne spełnienie przez niego przesłanek wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Jest to nieuprawnione co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, niespełnienie warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ( art. 33 ust.4 pkt 1 ) skutkuje konsekwencją w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego na czas nieokreślony, natomiast odmowa przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej przewidzianej formy aktywności ( art. 33 ust. 4 pkt 3) skutkuje konsekwencją w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego na okres 90 dni. Po drugie, pierwsza z wymienionych regulacji ma charakter obligatoryjny bezwarunkowo (sankcja jest skutkiem zarzutu niespełnienia przesłanek uznania za osobę bezrobotną, a subiektywne powody tego stanu rzeczy nie mają znaczenia), zaś druga z regulacji ma charakter obligatoryjny warunkowo (sankcja może być zastosowana pod warunkiem, że odmowie przyjęcia propozycji " odpowiedniego" zatrudnienia - aktywności zawodowej nie towarzyszyła każdorazowo badana i indywidualizowana "uzasadniona przyczyna", która czasowo usprawiedliwia stan braku gotowości bezrobotnego do podjęcia aktywności zawodowej). Z analizy stanu faktycznego sprawy wynika, że sytuację prawną skarżącego należało rozpatrzeć w świetle przesłanek art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy . Przepis ten nakazuje pozbawić statusu bezrobotnego, który odmówił bez " uzasadnionej przyczyny" przyjęcia propozycji " odpowiedniego" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej ..., udziału w szkoleniu, itp). Organ powołując się na dwa orzeczenia NSA z 1995 r. zinterpretował wskazany przepis w ten sposób, że odmowa przyjęcia zatrudnienia " odpowiedniego" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy jest wystarczającą przesłanką pozbawienia osoby statusu bezrobotnego konsumującą całą treść normy prawnej, a zatem wyłączającą potrzebę badania, czy u podstaw tej odmowy leżała " uzasadniona przyczyna" . Wskazana wykładnia narusza jedną z podstawowych zasad wykładni językowej uznającej za niedopuszczalne takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne, a tak w istocie zostało potraktowane prawne pojęcie " uzasadnionej przyczyny" . W konsekwencji należy uznać, że w świetle treści art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy badanie przyczyn odmowy przyjęcia zatrudnienia oferowanego przez organ powinno odwoływać się do kryterium obiektywnego nakazującego ocenę " odpowiedniości" pracy zdeterminowaną przesłankami (art. 2 ust. 1 pkt 16) oraz do kryterium subiektywnego nakazującego poprzez odwołanie się do kryterium " zasadności" indywidualizację każdego stanu faktycznego poprzez odesłanie do reguł pozaprawnych, np. słusznościowych, które odniesione do sytuacji konkretnej osoby usprawiedliwiają jej postępowanie. Ustawodawca nie sprecyzował zwrotu "uzasadnionej przyczyny", co należy uznać za świadomy zabieg mający na celu każdorazowe wypełnianie tego zwrotu konkretną przyczyną uzasadniającą lub też nie -w ocenie organu- powzięcie stosownego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe organ poza badaniem "odpowiedniości" oferowanej formy aktywności zarobkowej winien rozważyć, czy podniesione przez skarżącego powody odmowy przyjęcia propozycji przygotowania zawodowego (przebywanie z rodziną w W. , samotne wychowanie dzieci, trudna sytuacja rodzinna i materialna, i in.) stanowią, czy też nie uzasadnioną przyczynę odmowy jej przyjęcia i stosownie do dokonanych ustaleń rozstrzygnąć sprawę. Sąd podzielił natomiast argumentację organu, iż z uwagi na przedmiot sprawy, nie można było odnieść się do wniosków strony w przedmiocie skierowania na wskazane przez niego szkolenie w zakresie " przewozu rzeczy". Uwzględniając powyższe , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Z uwagi na skonsumowanie zamkniętego okresu, na który pozbawiono skarżącego statusu osoby bezrobotnej, Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji.