IV SA/Wr 273/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niezaliczenia do okresu czynnej służby wojskowej okresu pracy oraz pobierania zasiłku dla bezrobotnych stwierdza nieważność decyzji organu I i II instancji Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071), art. 85 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179 poz. 1750 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 127, poz. 1325), utrzymał w mocy decyzję Dowódcy JW nr [...] w S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie niezaliczenia W. G. do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej okresu pracy w Krajowej Państwowej Komunikacji Samochodowej Oddział w Z. od dnia [...] r. do [...] r. oraz okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że Dowódca JW nr [...] decyzją z dnia [...] r. nie zaliczył W. G. do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej okresu pracy w Krajowej Państwowej Komunikacji Samochodowej Oddział w Z. od dnia [...] r. do [...] r. oraz okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] r. do [...] r., albowiem zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 127, poz. 1325) oraz wytycznymi wydanymi przez Departament Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej - "Działalność Kadrowa w Siłach Zbrojnych RP, Część I przepisy prawne i procedury kadrowe", Warszawa 2004, s. 275 - do wymiaru czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, powyższych okresów nie wlicza się. W odwołaniu od tej decyzji W. G. podniósł, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych, przedstawił świadectwo pracy potwierdzające okres jego pracy w Krajowej Państwowej Komunikacji Samochodowej Oddział w Z. Natomiast pouczenie zawarte w zaświadczeniu o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych wskazuje, iż okres ten wlicza się do okresu pracy wymaganego do nabycia lub zachowania uprawnień pracowniczych. Strona odwołująca się stwierdziła, iż w związku z powyższym okresy te powinny być zaliczone do nagrody jubileuszowej. Dowódca JW nr [...] we W. , pismem z dnia [...] r., zwrócił się do Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w Z. o udzielenie informacji, czy zatrudnienie W. G. było okresem pracy wykonywanej w celu przygotowania zawodowego. W odpowiedzi na powyższe pismo, Przedsiębiorstwo PKS w Z. nadesłało odpowiedź, z której wynika, iż odwołujący się, w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., tj. w czasie pozostawania w stosunku pracy z Oddziałem PKS w Z. , zatrudniony był na stanowisku uczeń zawodu, co potwierdza uwierzytelniona kserokopia umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego zawarta w dniu [...] roku. Organ drugiej instancji, działając na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również działając w oparciu o wynik przeprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stwierdził, iż odwołujący się w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. wykonywał pracę w przedsiębiorstwie Krajowa Państwowa Komunikacja Samochodowa Oddział w Z. na stanowisku: uczeń zawodu w celu przygotowania zawodowego. Natomiast w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako bezrobotny, w tym od dnia [...] r. do dnia [...] r. pobierał zasiłek dla bezrobotnych. Mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, Dowódca JW nr [...] we W. wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Dowódcy JW nr [...] w S. z dnia [...] r. Organ drugiej instancji wywiódł, iż zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 3 i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych oraz zgodnie z treścią komentarza do tego rozporządzenia zawartego w wydawnictwie Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego Ministerstwa Obrony Narodowej pt: "Działalność Kadrowa w Siłach Zbrojnych RP Część I Przepisy Prawne i Procedury Kadrowe", Warszawa 2004, s. 275-276 (sygn. Dep. Wewn. 2/2004), nie podlegają zaliczeniu inne okresy, od których zależy nabycie przez pracowników prawa do nagrody jubileuszowej, np. okres otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych oraz okres pracy wykonywanej w celu przygotowania zawodowego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, W. G. domaga się jej uchylenia i zaliczenia do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej okresu pracy w Krajowej Państwowej Komunikacji Samochodowej Oddział w Z. oraz okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, iż skoro pouczenia zawarte w świadectwie pracy oraz w zaświadczeniu o pobieraniu zasiłku dla bezrobotnych zawierają informacje o wliczeniu do okresu pracy wymaganego do nabycia lub zachowania uprawnień pracowniczych, w związku z powyższym w/w okresy powinny być także zaliczone do uprawnień, od których zależy przyznanie nagrody jubileuszowej. Odpowiadając na skargę Dowódca JW [...] we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ drugiej instancji stwierdził, iż zaliczenie skarżącemu do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, przedmiotowych okresów, skutkować będzie nieuchronnym ogłoszeniem szkody w mieniu wojska z powodu wypłaty nienależnych świadczeń pieniężnych z tytułu nagrody jubileuszowej, a następnie bezwzględnym zobowiązaniem dowódców w/w jednostek wojskowych, przez właściwy organ jednostki organizacyjnej, do zapłaty odszkodowania na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 25 maja 2001 r. o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy (Dz. U. Nr 89, poz. 967 z późn. zm.), za dopuszczenie do powstania szkody wskutek niezastosowania się do obowiązującej w Siłach Zbrojnych RP wykładni prawnej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z zupełnie innych powodów, aniżeli tych, które zostały w niej zawarte. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy zaliczenie bądź odmowa zaliczenia żołnierzowi zawodowemu do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, okresu pracy i okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, na podstawie art. 85 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179 poz. 1750 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych (Dz. U. nr 127, poz. 1325), następuje w formie decyzji administracyjnej. Pytanie o prawną formę określonego rozstrzygnięcia wiąże się zawsze z szerszym zagadnieniem, dotyczącym rodzaju sprawy, w ramach której to rozstrzygnięcie jest dokonywane. Innymi słowy, ustalenie, że dane rozstrzygnięcie (np. przyznanie, zaliczenie bądź odmowa) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota decyzji administracyjnej została określona w art. 104 k.p.a., według którego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Do przyjęcia, iż dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich niezbędnych elementów, jak: podstawa prawna (materialna i formalna) wydania ewentualnej decyzji, organ administracji publicznej właściwy do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana omawianym aktem indywidualnym (por. uchwała NSA z 24 września 2001 r., OPS 8/01, ONSA 2002 r., nr 1, poz. 9). W świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej zaliczającej bądź odmawiającej zaliczenia do okresu czynnej służby wojskowej okresów pracy i pobierania zasiłku dla bezrobotnych, podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej. Obowiązujący system środków prawnych, oparty na normach powszechnie obowiązującego prawa, wyklucza zastosowanie w omawianym zakresie formy decyzji administracyjnej. A zatem ustalenie okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie przez żołnierza zawodowego prawa do nagrody jubileuszowej jest po prostu istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego (nagrody jubileuszowej) i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej. Wliczanie do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej okresów pracy i pobierania zasiłku dla bezrobotnych, nie jest zatem dokonywane w drodze decyzji administracyjnej, lecz wynika z innych odpowiednich dokumentów i może być przedmiotem oceny przy ustalaniu prawa do nagrody jubileuszowej. Wyłącznie przyznanie nagrody jubileuszowej (z jednoczesnym określeniem wliczanych do stażu służby uprawniającego do nagrody) następuje w formie decyzji dowódcy. Nie wydaje się natomiast odrębnej decyzji zaliczającej okresy do stażu uprawniającego do nagrody jubileuszowej. W przypadku wystąpienia żołnierza z wnioskiem o wypłatę nagrody jubileuszowej z jednoczesnym wliczeniem okresów, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych, dowódca rozpatrując wniosek wydaje decyzję wyłącznie w sprawie przyznania nagrody bądź odmawia jej wypłaty. Reasumując, wliczanie do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, okresów pracy i pobierania zasiłku dla bezrobotnych stanowić powinno jedynie przedmiot postępowania dowodowego prowadzonego dla potrzeb ustalenia prawa do nagrody jubileuszowej. Oznacza to, że w sprawie takiej jak niniejsza, organ wpierw powinien ocenić dowody, a dopiero na tej podstawie, w drodze decyzji administracyjnej, powinien ustalać zagadnienie nadrzędne, czyli prawo do nagrody jubileuszowej. Kwestia ewentualnego zaliczenia bądź odmowy przedmiotowego okresu pracy i pobierania zasiłku dla bezrobotnych powinna zatem stanowić jedynie przedmiot uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ponieważ zostały one wydane bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) - orzeczono jak w sentencji.