IV SA/Wr 275/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia [...] r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S. oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S. Zarząd Powiatu W. na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 36a ust. 1, 4 i 8 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz.U. Nr 89, poz. 826) powierzył B. U. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S. na okres jednego roku szkolnego, to jest od dnia [...] r. do [...] r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D., powołując się na art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził nieważność wyżej wymienionej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że z przedstawionych przez powiat dokumentów wynika, iż w skład Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S. wchodzą dwie placówki: 1) Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, obejmujący szkołę podstawową specjalną, gimnazjum specjalne oraz internat, 2) Dom Dziecka. Wojewoda stwierdził, że pierwsza placówka podlega rygorom ustawy o systemie oświaty, a druga przepisom dotyczącym pomocy społecznej, ponieważ jest to placówka opiekuńczo-wychowawcza (art. 2a ust. 1 pkt 13, art. 33b ustawy o pomocy społecznej). W opinii Wojewody Dyrektor Zespołu winien zatem spełniać wymagania stawiane przez ustawę o systemie oświaty oraz o pomocy społecznej. Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej zobowiązane są posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, z tym że osoby kierujące placówkami opiekuńczo-wychowawczymi i ośrodkami adopcyjno-opiekuńczymi powinny ukończyć specjalizację nie później niż do końca 2005 r.; osobom tym zalicza się staż pracy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych. Wojewoda podniósł, iż w świetle § 19 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. Nr 80, poz. 900), które jest regulacją szczegółową do ustawy, dyrektorem placówki może być osoba, która posiada wyższe wykształcenie kierunkowe – pedagogika, psychologia lub politologia i nauki społeczne w zakresie / o specjalności resocjalizacja, specjalizację z zakresu zarządzania organizacją opieki społecznej i trzy lata stażu pracy. Zdaniem organu nadzoru wykładnia językowa cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości i dyrektor jednostki organizacyjnej pomocy społecznej, w tym ośrodka opiekuńczo-wychowawczego, powinien spełniać wszystkie wymogi łącznie. Wojewoda podał, iż z przesłanych dokumentów wynika, że Dyrektor Zespołu Szkolno-Opiekuńczego posiada dyplom magistra w zakresie pedagogiki ze specjalnością resocjalizacji i kilkuletni staż pracy w Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym. Nie posiada jednak specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Organ nadzoru podkreślił, że z brzmienia art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż osoby zatrudnione na stanowisku dyrektora po dniu wejścia w życie tego przepisu muszą posiadać specjalizację. Jedynie osoby, które w dniu wejścia w życie przepisu pełniły funkcję dyrektora muszą ukończyć specjalizację do 2005 r. Wskazując na powyższe Wojewoda D. stwierdził, że Dyrektor Zespołu Szkolno-Opiekuńczego nie spełnia wszystkich wymagań, o których mowa w art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 19 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Powiat W. Podstawą do wniesienia skargi była uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu W. z dnia [...] r. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że do zaskarżonej uchwały Zarządu Powiatu W. miał również zastosowanie przepis art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 19 rozporządzenia w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych. W uzasadnieniu strona skarżąca stwierdziła, iż podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzut nie jest uzasadniony, a organ nadzorczy stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały całkowicie pominął faktyczny stan organizacyjny Zespołu Szkolno-Opiekuńczego oraz dominującą w nim funkcję edukacyjną. Strona skarżąca wskazała, że Zespół Szkolno-Opiekuńczy w S. został powołany na mocy decyzji Nr [...] Kuratora Oświaty we W. z dnia [...] r. na podstawie ustawy o systemie oświaty oraz że w jego skład wchodzą: Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, obejmujący internat, szkołę podstawową specjalną, gimnazjum specjalne oraz Dom Dziecka. Podkreśliła, iż funkcją wiodącą Zespołu jest funkcja edukacyjna, o czym świadczy fakt, że w Domu Dziecka w czasie wnoszenia skargi przebywało dziesięcioro wychowanków, z których troje zostanie usamodzielnionych jeszcze w [...] r. (dwoje w czerwcu, jeden w listopadzie), natomiast w Szkole Podstawowej Specjalnej oraz w Gimnazjum Specjalnym naukę pobiera łącznie 50 uczniów. Zdaniem strony skarżącej jest zatem oczywiste, iż działalność oświatowa – edukacyjna Zespołu dominuje nad jego funkcją opiekuńczą. W skardze podniesiono, że przejęcie przez Powiat W. przedmiotowej placówki szkolno-opiekuńczej w zorganizowanej formie pozwoliło na ograniczenie kosztów jej funkcjonowania. Wyłączenie zaś Domu Dziecka z Zespołu spowodowałoby dodatkowe koszty i byłoby nieracjonalne, zwłaszcza że przebywa w nim tylko 10 wychowanków, a w najbliższym czasie będzie ich tylko siedmiu. Utrzymanie takiej formy organizacyjnej Zespołu pozwala więc na racjonalną i oszczędną gospodarkę finansową Powiatu. Odnosząc się do zarzutu, że dyrektor Zespołu nie posiada kwalifikacji określonych w art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a w szczególności nie posiada specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, strona skarżąca stwierdziła, iż z treści obowiązującego statutu Zespołu wynika, że działa on na podstawie ustawy o systemie oświaty. Kwalifikacje dyrektora oraz tryb jego wyboru należy zatem oceniać w świetle postanowień tej ustawy. W opinii strony skarżącej uzasadnieniem takiego stanowiska jest wspólny cel Zespołu, jakim jest tworzenie właściwych dla prawidłowego rozwoju dzieci i młodzieży warunków wychowawczych, zdrowotnych i materialnych oraz umożliwienie prawidłowego przebiegu procesów rozwoju i socjalizacji, jak również fakt, że przeważającą funkcją Zespołu jest funkcja edukacyjna. Świadczy o tym dalsze rozszerzenie oferty edukacyjnej Zespołu i utworzenie od dnia 1 września 2004 r. Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej. Strona skarżąca podkreśliła, że dyrektor Zespołu, któremu powierzono to stanowisko na okres jednego roku, spełnia wszystkie wymogi określone w ustawie o systemie oświaty oraz posiada kwalifikacje, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz.U. Nr 89, poz. 826 z późn. zm.). Zdaniem strony skarżącej braku specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej nie można traktować jako istotnego naruszenia prawa, a zatem brak ten nie powinien stanowić podstawy do stwierdzenia, że pełniąca funkcję dyrektora nie posiada kwalifikacji do zajmowania tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, czy – jak uważa Wojewoda D. – dyrektor Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S. winien spełniać łącznie wymagania stawiane zarówno przez ustawę z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.jedn. Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), jak i ustawę z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.), skoro w skład tego Zespołu obok Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, obejmującego szkołę podstawową specjalną, gimnazjum specjalne oraz internat, wchodzi również Dom Dziecka, czy też – jak uważa strona skarżąca – kwalifikacje dyrektora tego Zespołu należy oceniać jedynie w świetle postanowień ustawy o systemie oświaty, ponieważ dominującą funkcją Zespołu jest funkcja edukacyjna. W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż w skład Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S. wchodzą: Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, obejmujący internat, szkołę podstawową specjalną, gimnazjum specjalne oraz Dom Dziecka. Zgodnie z art. 2a ust. 1 pkt 13 ustawy o pomocy społecznej ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o placówce opiekuńczo-wychowawczej - oznacza to jednostkę zapewniającą dzieciom i młodzieży pozbawionym częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej dzienną lub całodobową, ciągłą lub okresową opiekę i wychowanie, jak również jednostkę wspierającą działania rodziców w wychowaniu i sprawowaniu opieki, w podziale na następujące typy placówek: placówki wsparcia dziennego, placówki interwencyjne, placówki rodzinne, placówki socjalizacyjne. W myśl zaś art. 33b ustawy o pomocy społecznej dziecku pozbawionemu częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej powiat zapewnia opiekę i wychowanie w formie zastępczej opieki rodzinnej lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że dom dziecka, wchodzący w skład przedmiotowego Zespołu, jest placówką opiekuńczo-wychowawczą w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji organ nadzoru trafnie podniósł, iż pierwsza placówka wchodząca w skład Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S., to jest Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy, obejmujący internat, szkołę podstawową specjalną i gimnazjum specjalne, podlega rygorom ustawy o systemie oświaty, a druga, to jest Dom Dziecka, podlega przepisom dotyczącym pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego jest konieczność spełniania przez Dyrektora Zespołu zarówno wymagań stawianych przez ustawę o systemie oświaty, jak i przez ustawę o pomocy społecznej. Stosownie do art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej zobowiązane są posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, z tym że osoby kierujące placówkami opiekuńczo-wychowawczymi i ośrodkami adopcyjno-opiekuńczymi powinny ukończyć specjalizację nie później niż do końca 2005 r.; osobom tym zalicza się staż pracy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych. W świetle zaś § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 1 września 2000 r. w sprawie placówek opiekuńczo-wychowawczych (Dz.U. Nr 80, poz. 900), wydanego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, dyrektorem placówki opiekuńczo-wychowawczej może być osoba, która posiada wyższe wykształcenie kierunkowe – pedagogika, psychologia lub politologia i nauki społeczne w zakresie / o specjalności resocjalizacja, specjalizację z zakresu zarządzania organizacją opieki społecznej i trzy lata stażu pracy. Wbrew stanowisku strony skarżącej przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie można bowiem wymagać innych kwalifikacji od osób zajmujących stanowisko dyrektora domu dziecka wchodzącego w skład zespołu szkolno-opiekuńczego i innych od osób pełniących taką funkcję w domach dziecka, nie wchodzących w skład takich zespołów. To, że w Zespole Szkolno-Opiekuńczym w S. dominuje funkcja edukacyjna, nie zwalnia z obowiązku przestrzegania wymogów ustawowych dotyczących jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Tak więc fakt, że osoba, której powierzono stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Opiekuńczego w S. spełnia wszystkie wymogi określone w ustawie o systemie oświaty oraz posiada kwalifikacje, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz.U. Nr 89, poz. 826 z późn. zm.), nie jest wystarczający do pełnienia funkcji dyrektora tej placówki, ponieważ z uwagi na fakt, iż w skład Zespołu wchodzi dom dziecka, konieczne jest jednoczesne spełnienie wymogów stawianych dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych. Podzielając stanowisko Wojewody, iż z brzmienia art. 51a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że osoby zatrudnione na stanowisku dyrektora po dniu wejścia w życie tego przepisu muszą posiadać specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej, a jedynie osoby, które w dniu wejścia w życie przepisu pełniły funkcję dyrektora muszą ukończyć specjalizację do 2005 r., którego to stanowiska strona skarżąca w istocie nie kwestionuje, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze należało uznać za zgodne z prawem. Z uwagi na powyższe – stosownie do art. 151 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniesiona w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu.