IV SA/Wr 277/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (sprawozdawca) Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Uzasadnienie: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu zażalenia L. F. na wydane z upoważnienia Prezydenta W. postanowienie Kierownika Zespołu ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...]r. nr [...] o odmowie wydania bezterminowego zaświadczenia o figurowaniu przez L. F w rejestrze osób bezdomnych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a., w zw. z art. 144 k. p. a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 21 stycznia 2008 r. L. F. złożył w Zespole ds. Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu wniosek o wydanie bezterminowego zaświadczenia o figurowaniu przez niego w rejestrze osób bezdomnych. Do wniosku dołączył pismo, z którego wynika, że wnosi o wydanie tego zaświadczenia w celu przedstawiania go w sądzie, wydziale lokali mieszkalnych oraz w środkach komunikacji miejskiej podczas kontroli biletów. Organ pierwszej instancji wydając postanowienie o odmowie wydania bezterminowego zaświadczenia o figurowaniu w rejestrze osób bezdomnych podał, że nie dysponuje rejestrem osób bezdomnych. L. F. złożył zażalenie na powyższe postanowienie, żądając jego uchylenia oraz wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że dotychczas wielokrotnie otrzymywał zaświadczenia potwierdzające okoliczność, że figuruje w rejestrze osób bezdomnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ta ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 k.p.a., w przypadku wskazanym powyżej, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Kolegium podkreśliło, że zawarte art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, póz. 593 ze zm.) określenie osoby bezdomnej ma zastosowanie wyłącznie na gruncie tej ustawy. Z jednej strony oznacza to, że ilekroć przepisy ustawy odnoszą się do osoby bezdomnej, to należy mieć na względzie osobę, która spełnia przesłanki konstruujące pojęcie osoby bezdomnej określone w tym przepisie. Z drugiej strony, pojęcie osoby bezdomnej wynikające z powołanego uregulowania nie ma waloru uniwersalnego. Nie jest zatem dopuszczalne zastosowanie pojęcia osoby bezdomnej, zawartego w art. 6 pkt 8 ustawy, w kontekście wykraczającym poza jej regulację. Wynika to też z tego, że ustawa z samym statusem osoby bezdomnej nie wiąże jakichkolwiek uprawnień czy obowiązków. Dlatego też nie prowadzi się, w świetle obowiązującego prawa ani rejestrów, ani też ewidencji osób bezdomnych. Według art. 49 ust. 1 ustawy, osoba bezdomna może zostać objęta indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. W razie sporządzenia i zatwierdzenia takiego programu, osoba bezdomna zyskuje status osoby objętej indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, na który składają się już określone uprawnienia i obowiązki. Dlatego też organ pierwszej instancji prowadzi rejestr osób objętych indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności. Podobnie jest w przypadku przyznania osobie bezdomnej świadczeń z pomocy społecznej. Ponieważ właściwe organy prowadzą rejestr osób korzystających z pomocy społecznej, to możliwe jest potwierdzenie tego faktu. Wydane wówczas zaświadczenie nie odnosi się jednak do kwestii bezdomności, lecz potwierdza fakt pobierania przez daną osobę określonych świadczeń. Organ odwoławczy wskazał również, że nawet gdyby organ pierwszej instancji dysponował informacjami, w świetle których L. F. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, to użycie tego przepisu w zakresie wykraczającym poza zakres tej ustawy byłoby niedopuszczalne. L. F. wniósł skargę do Sądu na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skargi powołując się na definicję osoby bezdomnej zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2008r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), podniósł, że zarówno organ I jak i II instancji nie wykazał, że skarżący jest zameldowany na pobyt stały we W. lub pobliskiej miejscowości oraz, że jest lokatorem posiadającym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącego organ przyjął błędne rozumienie pojęcia osoby bezdomnej. Ponadto powołując tezę wyroku NSA z dnia 15 kwietnia 1999r. sygn. akt SA/Sz 728/98 ( niepubl. ) podniósł, że obowiązek wydania zaświadczenia ze względu na interes prawny osoby ubiegającej się o zaświadczenie w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego spoczywa na organie administracyjnym jedynie wówczas, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, które wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym przez "dane" należy rozumieć np. zbiór lub bazę danych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Ponadto dodało, że przy rozpatrywaniu zażalenia nie odnosiło się do tego, czy skarżący w istocie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ta kwestia nie była przedmiotem niniejszego postępowania. W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2008r. stanowiącym polemikę z odpowiedzią na skargę, skarżący podniósł, że w sytuacji gdy w innych ustawach nie istnieje pojecie osoby bezdomnej to "w wykładni prawa ma zastosowanie analogia legis na zasadzie ad casum". Ponadto stwierdził, że status danej osoby określa jej uprawnienia, przywileje i obowiązki na terytorium danego państwa, a skoro organ I instancji nie prowadzi ewidencji lub rejestrów, które mogłyby zaświadczyć o jego statusie, to "istnieje przyzwolenie na utylizację osób bezdomnych prowadzoną w sposób nielegalny". Załącznik do powyższego pisma stanowiła kserokopia artykułu prasowego pt. " Umieralnia dla psów i kotów", autorstwa Grzegorza Lindenberga oraz kopia pisma Dyrektora Departamentu Nieruchomości i Eksploatacji Urzędu Miejskiego W. skierowanego do skarżącego z dnia 18 marca 2008r., dotycząca m.in. kryteriów przyznawania lokali socjalnych bądź lokali przeznaczonych do remontu we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy akt organu administracji publicznej jest słuszny, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza nakaz działania na podstawie przepisów prawa w dacie rozstrzygania sprawy indywidualnej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego m.in. postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie brak jest postaw do stwierdzenia takiego naruszenia. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w niczym nie naruszają prawa. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń, które stanowi swoiste, bo uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym, obowiązujące organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego. Należy wyraźnie oddzielić od siebie zaświadczenia wydawane na podstawie art. 217 k.p.a. od decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 104 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 217 §1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Pojęcie zaświadczenia zostało w doktrynie sprecyzowane i określone jako "przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ państwowy lub społeczny na żądanie zainteresowanej osoby" (J.Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika 1988, Nr 2, s. 14). W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki, (pkt1) jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub (pkt 2), gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przypadku pierwszej chodzi o sytuację, w której konkretny przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, w tym przypadku organ ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jeśli chodzi o drugą przesłankę, interes prawny w wydaniu zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści, wymaga wskazania konkretnego przepisu prawnego dotyczącego sytuacji wnioskodawcy. Zawsze bowiem posiadanie interesu prawnego wynika z konkretnego stanu faktycznego, z którym związana jest określona norma prawa materialnego przyznająca dane uprawnienie. Interes ten musi być zatem konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000r., s 194). O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu tego interesu decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy ( por. postanowienie NSA z 5 lutego 1998r., sygn. I SA/Po 1242/97, niepubl). W tym przypadku, tj przypadku o jakim mowa w art. 217 §2 pkt 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 §1 k.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 §2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. W pierwszej kolejności zatem, w ramach takiego postępowania organ ustala jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy oraz, co najważniejsze, czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z.R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP, zeszyt 10, 2004r., s.63). Odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W świetle powyższego należy wskazać, że odmowa wystawienia zaświadczenia może nastąpić w przypadku braku interesu prawnego wnioskodawcy, w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie, bądź co bezsprzecznie miało miejsce w przedmiotowej sprawie, gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia. W niniejszej sprawie skarżący żądał wydania przez Zespół do Spraw Osób Bezdomnych i Uchodźców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej bezterminowego zaświadczenia o figurowaniu w rejestrze osób bezdomnych w celu przedstawienia w sądzie, wydziale lokali mieszkalnych oraz środkach komunikacji miejskiej podczas kontroli biletów. Z prawidłowo przeprowadzonego w tym zakresie przez właściwe organy postępowania wyjaśniającego wynika, że organ I instancji nie posiada ewidencji ani rejestrów dotyczących bezdomności, bowiem żaden przepis ustawy z dnia 12 marca 2008r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) stanowiącej podstawę prawną podejmowanych przez organy pomocy społecznej czynności nie wiąże bezpośrednio z samą "bezdomnością" jakichkolwiek uprawnień, czy obowiązków. Należy zatem zgodzić się z argumentacją organów uzasadniającą uchylenie się od wydania zaświadczenia o treści wymaganej przez skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazano bowiem w jakich okolicznościach możliwe byłoby wydanie zaświadczenia pośrednio związanego z bezdomnością, tj. w przypadku objęcia skarżącego indywidualnym programem wychodzenia z bezdomności, bądź w przypadku korzystania przez osobę bezdomną z pomocy społecznej. Wydane w tym przypadku zaświadczenia nie dotyczyłyby jednak treści żądanej przez skarżącego, a jedynie potwierdzałyby fakt pobierania określonych świadczeń z pomocy społecznej. W tym kontekście należy również wskazać, że odwołanie się przez skarżącego na etapie skargi do użytego w dalszej części art. 218 §1 określenia " danych znajdujących się w jego (organu) posiadaniu", nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, tak jak domaga się tego skarżący, poprzez obejmowanie tym określeniem informacji ustalonych przez organ np. w trakcie wywiadu środowiskowego, bądź też dostarczonych temu organowi przez osobę ubiegająca się o konkretne świadczenie z pomocy społecznej, ( por wyrok NSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 1997r. syg. akt SA/Łd 3105/95, OSP 1998/6/106) nawet z uwzględnieniem ustawowych definicji osób kwalifikujących się do danego rodzaju pomocy. Zaświadczenie wydawane przez organ pomocy społecznej nie może bowiem przyznawać, stwierdzać, czy też uznawać sytuacji życiowej skarżącego nawet polegającej na niezamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy ( Dz.U. Nr 31, poz 266 ze zm.) i braku zameldowania na pobyt stały, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz.U. Nr 139 poz 993), czy też niezamieszkiwaniu w lokalu mieszkalnym i zameldowaniu na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, (definicja ustawowa osoby bezdomnej) bowiem organ ten w ramach przyznanych mu kompetencji ustawowych nie zajmuje się określaniem sytuacji życiowej przez pryzmat definicji osoby bezdomnej zawartej w ustawie o pomocy społecznej. Niezależnie od powyższego, należy również zauważyć, że wiosek skarżącego inicjujący postępowanie administracyjne w żaden sposób nie odwoływał się do interesu prawnego skarżącego. Istotą żądania było wydanie bezterminowego zaświadczenia o figurowaniu przez skarżącego w rejestrze osób bezdomnych w celu przedłożenia go w sądzie, wydziale lokali mieszkalnych oraz w środkach komunikacji miejskiej podczas kontroli biletów. Powyższe świadczyło jedynie o istnieniu interesu faktycznego polegającego na potrzebie uzyskania bezterminowego potwierdzenia konkretnej sytuacji życiowej skarżącego, a nie interesu prawnego opartego na prawie lub obowiązku uzyskania tego zaświadczenia od organu pomocy społecznej. W konsekwencji odmowa wydania żądanego przez stronę zaświadczenia dokonana w drodze postanowienia po myśli art. 219 k.p.a. nie naruszyła powszechnie obowiązujących, wskazanych przez stronę lub innych przepisów prawa. Tryb określony w art. 217-219 k.p.a. dotyczy bowiem opartej na interesie prawym strony lub wymaganej przez przepis prawa potrzeby uzyskania urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia określonych faktów lub stan prawnego, ale wynikających z prowadzonej przez konkretny organ, z uwzględnieniem jego kompetencji określonych w przepisach prawa, ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu Skoro zatem zaskarżone postanowienie w niczym nie narusza prawa, a skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art.151 p.p.s.a.