IV SA/Wr 278/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia NSA Henryk Ożóg, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu Marii Walkiewicz sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]nr SKO 4101/38/2009, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, z powołaniem się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Z. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego na żywność w wysokości 250 zł, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że wnioskiem z dnia 3 lutego 2009 r. J. P.zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Z. z prośbą o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Z. decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał J. P. zasiłek celowy w wysokości 250 zł. J. P. złożył odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując wysokość przyznanej pomocy. Podniósł, że nieprawidłowo zaliczono do dochodu rodziny otrzymywane przez córkę stypendium z tego względu, że pieniądze te są przeznaczone na utrzymanie córki we Wrocławiu, gdzie studiuje. Ponadto skarżący stwierdził, że w grudniu otrzymał zasiłek celowy w wysokości 300 zł, natomiast obecnie, gdy syn pozostaje przy nim, tylko 250 zł, mimo że obaj nie pracują. Ponadto w piśmie z dnia 3 marca 2009 r. zarzucił, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowego ustalenia sytuacji rodziny, pomijając fakt, że syn R. jest chory na epilepsję i z tego tytułu otrzymywał zasiłek stały, a skarżący od 11 lat jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Nadto wskazał na trudną sytuację mieszkaniową rodziny podkreślając, że część kuchenną lokalu, wygospodarowaną z pokoju, zamieszkuje szwagier, a rodzina wnioskodawcy zamieszkuje tylko pokój o wymiarach 5,90 m x 2,30 m. Skarżący wniósł o przyznanie pomocy w takiej kwocie i rodzaju, aby nie musiał co miesiąc zwracać się o udzielenie pomocy na te same cele. W wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżoną decyzją organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ ten ustalił, że J. P., mający lat 59, jest osobą bezrobotną, zarejestrowana w Powiatowym Pracy w K. bez prawa do zasiłku. Z oświadczenia strony z dnia 2 lutego 2009 r. wynika, że żona skarżącego przebywa poza granicami kraju i nie udziela rodzinie żadnej pomocy finansowej. Skarżący podał, że otrzymał od teściów pomoc finansową w kwocie 200 zł. Organ ustalił, że wnioskodawca ma dwoje dorosłych dzieci: syna R., lat 24 i córkę M., lat 25. R. P. od stycznia 2009 roku jest osobą bezrobotną, kompletuje dokumenty niezbędne do zarejestrowania się jako osoba bezrobotna. M. P. jest studentką trzeciego roku studiów stacjonarnych na Wydziale Mechaniczno - Energetycznym Politechniki i pobiera: stypendium socjalne w kwocie 255 zł, stypendium na wyżywienie w kwocie 100 zł oraz stypendium mieszkaniowe w kwocie 130 zł. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalił, że rodzina wnioskodawcy zajmuje w mieszkaniu położonym przy ul. [...] w L. Z. jedno pomieszczenie z wyodrębnioną częścią kuchenną. Mając powyższe ustalenia na względzie organ odwoławczy wskazał, że kryteria uprawniające do otrzymania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określa przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm). Stosownie do powyższego przepisu, prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód na osobę nie przekracza, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 135, poz. 950 ) od 1 października 2006 r. kwoty 477, 00 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z przesłanek z art. 7 pkt. 2-15, tj. sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi itp. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że organy pomocy społecznej mają jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swojej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazano, że ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub o odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy), którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, jaka jest faktycznie sytuacja rodzinna, dochodowa i majątkowa wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji winien ustalić jaki jest skład rodziny wnioskodawcy, mając na względzie, że pojęcie rodziny w sprawach z zakresu pomocy społecznej nie jest oparte wyłącznie na więzach pokrewieństwa. Bardziej istotne jest tworzenie wspólnoty. Zgodnie z art. 6 pkt 14 ustawy, za rodzinę uznaje się osoby spokrewnione i niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Przesłanki te muszą być bowiem spełnione łącznie, aby można było mówić o rodzinie w kontekście ustawy o pomocy społecznej. Nadto wyjaśnienia wymaga również sytuacja zdrowotna rodziny, tj. ustalenie, czy syn wnioskodawcy jest zdrowy, czy - jak podniósł to skarżący w piśmie stanowiącym uzupełnienie do złożonego odwołania - leczy się na epilepsję, a jeżeli tak, to jaki jest koszt tego leczenia. Ustalenia zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wymaga także, na jakiej zasadzie rodzina wnioskodawcy zajmuje jeden pokój w lokalu nr 2 przy ul. Kościelnej 30. Za znaczącą uznano również niewyjaśnioną dotąd kwestię dotyczącą przebywania żony wnioskodawcy poza granicami kraju, w szczególności ustalenie gdzie przebywa, czy pracuje oraz czy w jakikolwiek sposób wspomaga rodzinę . Niezależnie od powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego w dniu 12.02.2009 r. mimo, że został podpisany przez J. P., to dokonany został pod nieobecność skarżącego. W trakcie przeprowadzania owego wywiadu skarżący nie był obecny, a wszelkich informacji i wyjaśnień udzielał syn skarżącego – R. P.. W tej sytuacji, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję J. P. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu. Ponownie opisał swoją trudną sytuację materialną oraz wyszczególnił przychody i wydatki swojej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującymi w dacie ich wydania przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd administracyjny nie może oprzeć tej kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., określającym zakres kognicji sądu administracyjnego, przedmiotem zaskarżenia do sądu mogą być m. in. decyzje administracyjne Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w niniejszej sprawie, w związku z czym skarga nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr[...] , którą to decyzją organ ten – po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w L. Z. z dnia [...] nr [...] o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego na żywność w kwocie 250 zł, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tej treści decyzja oznacza, że organ odwoławczy nie rozpatrywał merytorycznie sprawy. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, których wyjaśnienie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał w sposób szczegółowy okoliczności faktyczne, które organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, winien wyjaśnić i ustalić, a które to okoliczności w świetle przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, to jest przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) mają wpływ na wynik sprawy. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał się m.in. na przepis art 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję określoną w art. 138 § 2 kpa, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości zachodzi wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, zaś potrzeba przeprowadzenia go w znacznej części konieczne jest, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej części postępowania wyjaśniającego. Dotyczyć będzie to także przypadków, gdy postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.04.2001 r., sygn. IV SA 208/99, LEX nr 54745 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.09.2001 r., sygn. II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091). Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady ponownego - wskutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji - rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie i wydania jednego z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § pkt 1 – 3 k.p.a. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy zamiast uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli instancyjnej organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.07.2001 r., sygn. II SA/Gd 814/99, LEX nr 76088). Taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W wyroku z dnia 02.11.2000 r. sygn. V SA 856/00 (LEX nr 50108) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Organ orzekający wydając decyzję kasacyjną winien dokonać oceny zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazać, jakie okoliczności nie zostały udowodnione." Dodać przy tym należy, że przepis art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia uznaniu organowi odwoławczemu wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd administracyjny nie stwierdził, by organ odwoławczy w czymkolwiek uchybił przepisowi art. 138 § 2 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego organu, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji i wydana przez ten organ - kwestionowana przez skarżącego w odwołaniu - decyzja zawiera wady dające podstawę do wydania przez organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, a to w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w tym także podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu. Prawidłowo także, zgodnie z wymogiem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy szczegółowo wskazał, jakie okoliczności organ pierwszej instancji winien wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, które to okoliczności - w świetle przepisów prawa materialnego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, to jest przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - mają wpływ na sposób załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie pomocy w formie zasiłku ceowego na zakup żywności. Dodać należy, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji skarżący będzie mógł, korzystając z przysługującego mu prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wynikającego z art. 10 k.p.a., zgłaszać wnioski dowodowe dla wykazania prawdziwości swoich twierdzeń oraz wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów. Skoro zatem zaskarżona decyzja w niczym nie narusza prawa, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie 151 wyżej powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.