IV SA/Wr 278/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu H. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr SKO 4532.156.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala sprzeciw. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn. H. B. (dalej: strona, skarżący) wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (A. B.). Wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) decyzją odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniono, że choć skarżący sprawuje opiekę w zakresie wynikającym z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, tj. udziela pomocy matce - mającej wiele schorzeń i wymagającej pomocy osoby drugiej - w utrzymaniu higieny osobistej, podawaniu leków, przygotowaniu posiłków, karmieniu czy kontaktowaniu się z lekarzem, wykonując te obowiązki kilka razy w ciągu dnia, a także czuwa przy niej w nocy podczas snu, to jednak czynności wykonywane przez skarżącego nie są na tyle absorbujące, aby nie mogła ona poradzić sobie sama w codziennych czynnościach. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO, Kolegium) – po rozpatrzeniu sprawy w trybie instancyjnym – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uznało, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma przede wszystkim okoliczność, czy stopień i zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad matką uniemożliwia mu podjęcie i kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dostrzegło przy tym, że Burmistrz nie zastosował prawidłowo przepisów art. 7 i 77 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), gdyż w sposób wybiórczy potraktował zebrany materiał dowody i wynikające z niego okoliczności. W szczególności, pomimo zawartego w formularzu rodzinnego wywiadu środowiskowego stwierdzenia, że z powodu przewlekłych i postępujących schorzeń (m. in. demencji) matka skarżącego nie może zostać sama w domu, gdyż wymaga stałej pieczy i opieki ze strony syna i jego żony, w konkluzji uzasadnienia zaskarżonej decyzji lakonicznie stwierdził, że jednak czynności wykonywane przez skarżącego nie są na tyle absorbujące, aby nie mogła ona poradzić sobie sama w codziennych czynnościach. Pozostaje to w sprzeczności z innym poglądem tego organu, że skarżący kilka razy w ciągu dnia świadczy matce pomoc i wykonuje czynności pielęgnacyjne, nadto czuwa nad nią w nocy. Ponadto organ pierwszej instancji nie ustalił, czy osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego lub trwa postępowanie w sprawie jego przyznania, a poczynienie tych ustaleń jest konieczne z uwagi na treść art. 63 ust. 6 i 7 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.ś.w.). Z tych powodów – mając na uwadze obowiązywanie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) – Kolegium uznało, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w zakresie: uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o ustalenie okoliczności dotyczących potrzeb matki skarżącej w zakresie opieki i pielęgnacji oraz ustalenia, czy jest ona uprawniona (a jeżeli tak, to od kiedy) do świadczenia wspierającego lub czy trwa postępowanie w sprawie przyznania tego świadczenia, a także dokonania merytorycznej oceny poczynionych w tym zakresie ustaleń faktycznych. W sprzeciwie – skarżąc decyzję SKO w całości – skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w decyzji ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. - dalej: u.ś.r.) w zw. z art. 63 u.ś.w. poprzez błędne uznanie, że ustawa o świadczeniu wspierającym ma zastosowanie w niniejszej sprawie; 2. przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 1, 2, 4 i 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu podniósł, że nie wie, na jakiej podstawie Kolegium podejrzewa, że nie sprawuje on opieki nad matką, skoro zrezygnował z pracy, by móc wypełnić swój obowiązek alimentacyjny i zapewnić jej niezbędną, całodobową opiekę. W jego ocenie organ pierwszej instancji przekroczył uprawnienia, zlecając pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu, uznając dowolnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. SKO naruszyło z kolei normy prawa, gdyż dysponowało pełnym materiałem dowodowym sprawie, a mimo to przekazało ją do ponownego rozpatrzenia. Nadmienił, że jego matka nie pobiera świadczenia wspierającego, a przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w celu ustalenia tej okoliczności stanowi naruszenie prawa, gdyż ustawa o świadczeniu wspierającym weszła w życie z dniem 1 stycznia 2024 r., a wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., powinien być rozpatrywany na dotychczasowych zasadach. W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Sprzeciw okazał się nieuzasadniony. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja kasacyjna SKO, uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ramy orzekania przez Sąd w tej sprawie wyznacza art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Decyzja kasacyjna podlega tym samym zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a p.p.s.a. Jak stanowi zaś art. 64e tej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, co oznacza, że rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy winien zatem wskazać, jakie niewyjaśnione przez organ pierwszej instancji okoliczności mają istotne znaczenie w sprawie i z jakich względów powinny one zostać wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także uzasadnić dlaczego dostrzeżonych na tym etapie braków, niejasności lub wątpliwości dotyczących stanu faktycznego nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a., tj. w trybie tzw. uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy lub przez ewentualne zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Ocena sądu kontrolującego kwestię zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może natomiast - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca bowiem do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zasadniczo, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji, wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Przechodząc do kontroli decyzji kasacyjnej zaskarżonej w tej sprawie sprzeciwem, Sąd doszedł do wniosku, że SKO nie przekroczyło swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i słusznie wskazało na istotne braki postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Zarzuty podniesione w stosunku do decyzji SKO są tym samym - w ocenie Sądu - bezpodstawne. Przede wszystkim należy podzielić stanowisko Kolegium, że decyzja organu pierwszej instancji stoi w sprzeczności z materiałem dowodowym pozyskanym w sprawie, a ponowne rozpatrzenie sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia potrzeb matki skarżącego w zakresie opieki i pielęgnacji, które to postępowanie powinno zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z uwagi na wymogi stawiane przez zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W wyniku przeprowadzonego przez ten organ postępowania wyjaśniającego ustalono, że z powodu licznych schorzeń niepełnosprawnej (m. in. silnej demencji), wymaga ona stałej pieczy i opieki ze strony syna. Skarżący pomaga matce w utrzymaniu higieny osobistej, podawaniu leków, przygotowaniu posiłków, karmieniu czy kontaktowaniu się z lekarzem. Co istotne, z uwagi na istotę choroby matki, nie można zostawić jej bez nadzoru, gdyż w momencie, kiedy przestaje być pilnowana lub zostaje sama, to nie wie gdzie jest, chce wychodzić z domu, dobija się do drzwi, krzyczy, straszy, że wyjdzie przez okno. Czuwanie nad matką konieczne jest także w nocy, gdyż wtedy budzi się i błądzi po mieszkaniu, niekiedy przewracając się. Na podstawie tych ustaleń organ pierwszej instancji stwierdził, że czynności wykonywane przez skarżącego nie są na tyle absorbujące, aby jego matka nie mogła poradzić sobie sama w codziennych czynnościach. W ocenie Sądu rację należy przyznać Kolegium, które stwierdziło, że powyższa konkluzja organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym i wskazuje na jego wybiórcze potraktowanie. Z jednej strony organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego poczynił ustalenia mogące wskazywać na to, że matka skarżącego z uwagi na swoje schorzenia wymaga stałej pieczy i opieki, by jednak końcowo lakonicznie – w jednym zdaniu i bez przedstawienia sposobu rozumowania prowadzącego do zaprezentowanej konkluzji – stwierdzić, że matka skarżącego jest w stanie poradzić sobie sama w codziennych czynnościach. W obliczu powyższych nieścisłości prawidłowo Kolegium stwierdziło, że przed wydaniem decyzji w sprawie konieczne będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego o ustalenie okoliczności dotyczących potrzeb matki skarżącej w zakresie opieki i pielęgnacji. Zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób szczegółowy sytuacji zdrowotnej osoby niepełnosprawnej, która ma bezpośredni wpływ na zakres czynności opiekuńczych niezbędnych do wykonania. Nie wyjaśniono wyczerpująco i rzetelnie kwestii konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną oraz jej zakresu, z uwzględnieniem specyfiki schorzeń występujących u matki skarżącego. W obliczu poczynionych ustaleń, nieuprawnione i co najmniej przedwczesne było stwierdzenie przez organ pierwszej instancji, że matka skarżącego może poradzić sobie sama w codziennych czynnościach. W szczególności, że nie wyjaśniono, w jaki sposób i w jakim zakresie osoba z silną demencją będzie w stanie funkcjonować bez stałej opieki i nadzoru syna. Organ pierwszej instancji zaniechał poczynienia powyższych ustaleń przed podjęciem rozstrzygnięcia, a tym samym naruszył przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uniemożliwiło rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dostrzeżone przez Kolegium uchybienia w tym zakresie już same w sobie stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przesądzają o jej prawidłowości. Jednocześnie - w ocenie Sądu - Kolegium prawidłowo wskazało także na konieczność ustalenia, czy niepełnosprawna jest uprawniona (a jeżeli tak, to od kiedy) do świadczenia wspierającego lub czy trwa postępowanie w sprawie przyznania tego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 6 u.ś.w., świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51, nie przysługują jeżeli osoba wymagająca opieki ma przyznane prawo do świadczenia wspierającego. Stosownie do art. 63 ust. 7 u.ś.w., w przypadku gdy osoba wymagająca opieki lub osoba uprawniona do jej reprezentowania złożyły wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego postępowanie z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie zmienianej w art. 51, zawiesza się do czasu rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego. Pomimo że rację ma skarżący, wskazując że wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., powinien być rozpatrywany na dotychczasowych zasadach (art. 63 ust. 1 u.ś.w.), to nie wyklucza to jednocześnie konieczności ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 63 ust. 6 i 7 ww. ustawy, gdyż wszczęcie postępowania o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r. nie eliminuje możliwości późniejszego złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wspierającego. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić, że kwestionowana w sprzeciwie decyzja organu odwoławczego nie jest wadliwa i że nie doszło - w ocenie Sądu - do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. Mianowicie, w sprawie potrzebę wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniono prawidłowo i wyczerpująco. Jednocześnie zakres zleconych do przeprowadzenia w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji czynności wyjaśniających wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez Kolegium stałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez którą trzeba rozumieć ustawowy nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego przez organy obu instancji. Odpowiadając na pozostałe zarzuty sprzeciwu należy przypomnieć, że rozpoznając niniejszą sprawę, w oparciu o art. 64e p.p.s.a., Sąd oceniał wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast nie badał innych kwestii merytorycznych, z uwagi na fakt, że kontrolowana przez Sąd decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Z tych względów, zdaniem Sądu, słusznie Kolegium stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i właściwie sformułowało wskazówki co do dalszego postępowania. Sąd uznał, że zaskarżona sprzeciwem decyzja jest zgodna z prawem i oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty sprzeciwu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.