IV SA/Wr 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie sędzia WSA Ireneusz Dukiel, asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...].09.2017 r. nr [...], orzekającą o obowiązku zwrotu przez D. K. (dalej: strona lub skarżąca) nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku dla osoby bezrobotnej za okres od 4.04.2017r. do 30.04.2017 r. w wysokości 748 zł. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzją z dnia [...].04.2017 r., nr Starosta W. orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem 4.04.2017r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 4.04.2017 r. do dnia 3 .04.2018 r. w wysokości 831,10 zł. W dniu 10.05.2017 r. strona przedłożyła do organu umowę szkoleniową zawartą w ramach projektu "[...]" z Agencją A S.A. (dalej: Agencja), z której w ocenie organu wynika, że od dnia 27.03.2017 r. rozpoczęła szkolenie i została zgłoszona z tego tytułu do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności faktycznych organ wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...].04.2017 r. W ten sposób zainicjonowanym postępowaniu organ I instancji zwrócił się do Agencji A S.A. z zapytaniem, w jakim okresie strona podlegała ubezpieczeniom społecznym jako osoba pobierająca stypendium w okresie odbywania szkolenia. W odpowiedzi z dnia 9.06.2017 r. organ został poinformowany, że D. K. w związku z rozpoczęciem szkolenia w ramach wsparcia projektowego została zarejestrowana w ZUS od dnia rozpoczęcia szkolenia, tj. od 27.03.2017 r. oraz w związku z rozpoczęciem stażu zawodowego od 10.05.2017 r. nie została wyrejestrowana z ZUS. Z kolei na podstawie raportu ZUS z dnia 7.06.2017 r. organ I instancji ustalił, że Agencja zgłosiła D. K. do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 27.03.2017 r. W świetle poczynionych ustaleń organ I instancji przyjął zbieg okresów ubezpieczeń, polegający na jednoczesnym zgłoszeniu do ubezpieczenia strony przez Agencję A S.A. od dnia 27.03.2017 r. oraz przez PUP w W. od dnia 4.04.2017 r. Na postawie takich ustaleń faktycznych, decyzją z dnia [...].06.2017 r., nr [...] orzekł o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 4.04.2017 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od tej daty, podając, że status osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku nie może posiadać osoba, która nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego. W konsekwencji otrzymania przez stronę zasiłku za okres od 4.04.2017r. do 30.04.2017 r. w kwocie 748 zł, pomimo że nie zostały spełnione warunki do jej wypłaty, Starosta W., powołując się na przepis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c, art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1065 ze zm.) – dalej: "ustawa", opisaną na wstępie decyzją z dnia [...].09.2017 r. uznał powyższą kwotę na świadczenie nienależne i nakazał jej zwrot. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ poinformował stronę m.in. o tym, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy, Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć tę należność w całości lub znacznej części. W związku z powyższym poinformowano stronę, że może zwrócić się do Starosty W. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w W. ze stosownym wnioskiem. W dniu 3.10.2017 r. D. K. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. pismo zatytułowane odwołanie od decyzji. Jak wynika z tego pisma pierwotnie strona wskazała, że odwołanie kieruje do Starosty W. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Prawy w W. Następnie na stronie tytułowej tego pisma umieściła odręczny dopisek "Wojewoda D.". W piśmie tym powołując się na decyzję z dnia [...].09.2017 r., strona wskazał, tu cyt.: "wnoszę o jej odwołanie i proszę o umorzenie długu". W uzasadnieniu wyjaśniła, że podczas podpisywania umowy pracownicy Agencji odpowiedzialnej za projekt nie poinformowali jej o tym, że udział w projekcie wyklucza możliwość rejestracji jako osoba bezrobotna i przyjmowania zasiłku dla osób bezrobotnych. Zwróciła przy tym uwagę na treść umowy szkoleniowej, którą podpisała w dniu 24.03.2017. Zgodnie z art. 4 pkt 4 umowy uczestnicy projektu zarejestrowani w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoby bezrobotne, pobierające zasiłek dla bezrobotnych nie tracą statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, otrzymując stypendium w ramach projektu. W przekonaniu strony, z podanej treści umowy, nie wynika sensu stricte, że nie mogła ona być osobą zarejestrowaną oraz pobierającą zasiłek, wręcz przeciwnie. Wyjaśniła, że Agencja nie poinformowała jej o tym, że nie ma prawa do rejestracji i zasiłku. Wskazała, że z zasiłku oraz stypendium mogłam zapewnić dziecku i sobie codzienne funkcjonowanie, rachunki oraz zadbać o podstawowe potrzeby. Obecnie natomiast znajduje się w bardzo trudniej sytuacji ekonomicznej, ponieważ zakończyła już udział w projekcie, pozostaje bez stałego zatrudnienia, a jej jedyny dochód pochodzi z umowy zlecenia i opiewa na kwotę około 400 zł netto. Aktualnie ma na utrzymaniu siebie i syna. Pomaga jej na miarę swoich możliwości najbliższa rodzina. Z tych powodów, jako samotna matka [...]-letniego syna, nie mam środków, ani możliwości finansowych aby zwrócić żądaną w decyzji kwotę, dlatego wnosi o uwzględnienie odwołania i zwraca się o umorzenie długu. Wojewoda D. decyzją z dnia [...].11.2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Powyżej cytowany przepis ma zastosowanie wówczas, kiedy bezrobotnemu zostanie wypłacone świadczenie mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania i pobierający świadczenie zostanie pouczony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że strona w dniu rejestracji została poinformowana, że utrata statusu bezrobotnego następuje m.in. gdy osoba podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Ponadto odwołującej się wypłacono zasiłek dla bezrobotnych za okres od dnia 04.04.2017 r. do dnia 30.04.2017 r. w kwocie 748 zł, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Okolicznością tą było podleganie od dnia 27.03.2017 r. obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu udziału w szkoleniu w ramach wsparcia projektowego. W związku z powyższym organ uznał, że strona podlegając od dnia 27.03.2017 r. obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym nie spełniała w dniu 04.04.2017 r. definicji osoby bezrobotnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zaistniały zatem przesłanki określone w art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy i w związku z tym, pobrany przez zainteresowaną zasiłek za okres od dnia 04.04.2017 r. do dnia 30.04.2017 r., o łącznej kwocie pobranego świadczenia wynoszącej 748,00 zł brutto, stanowi nienależnie pobrane świadczenie pieniężne. W ocenie Wojewody nie może być podstawą do uwzględnienia odwołania okoliczność, że strona znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o jej odwołanie i o umorzenie długu. W jej przekonaniu w sprawie nie została wyjaśniona kwestia faktycznie przebiegu szkoleń. Wyjaśniła, że jej współpraca z Agencją przebiegała w trzech etapach tj. dwa szkolenia oraz staż zawodowy. Szkolenia odbywały się w dniach: 27.03.2017 r. - 02.04.2017 r.; 22 -28.04.2017 r.; staż zawodowy od 8.05.2017 r. do 8.09.2017 r. Do PUP zgłosiła się w dniu 04.04.2017 r., co miało miejsce po zakończeniu pierwszego szkolenia. Skarżąca wskazała na brak świadomości i wiedzy na temat odprowadzania przez Agencję składek na ubezpieczenie. Skarżąca uznała, że zakres ubezpieczenia obejmuje jedynie dni, w których faktycznie uczestniczyła w szkoleniach. Ponadto jednoznaczne brzmienie umowy zawartej z Agencją wskazywało na brak kolizji szkolenia z byciem osobą bezrobotną. Z tych też przyczyn, rozpoczynając drugi etap szkoleń w dniu 22.04.2017 r. nie uznał za konieczne zgłoszenie tego faktu w PUP. Natomiast po rozpoczęciu stażu zawodowego niezwłocznie dokonała takiego zgłoszenia. Skarżąca podkreśliła brak zamiaru "wyłudzenia" pieniędzy. W tamtym okresie faktycznie była osobą bezrobotną. W dniach pomiędzy szkoleniami tj. od 02-22.04.2017 r. nie otrzymywała od Agencji pieniędzy. Jednym jej błędem w tej sytuacji było niedopatrzenie, że została opłacona podwójna stawka ubezpieczenia. Powołując się na treść pkt 4 umowy, który stanowi, że udział w projekcie miał nie powodować utraty świadczenia, w przekonaniu skarżącej, Agencja nie musiała płacić za nią składek na ubezpieczenie, a rozwiązaniem może być zrobienie korekty tej wpłaty. W ocenie skarżącej, w sprawie jedynym błędem jest to, że dwie instytucje opłaciły za nią składkę na ubezpieczenie, dlatego wnosi o uwzględnienie skargi i o umorzenie długu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia organ poinformował, że na podstawie obowiązujących przepisów ustawy, starosta może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości lub w części. W tym celu należy złożyć do organu pierwszej instancji stosowny wniosek, który będzie rozpatrywany w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie załatwia spraw administracyjnych, a jedynie kontroluje legalność decyzji wydawanych przez organy administracji. W związku z tym bezskuteczny był zawarty w skardze wniosek o umorzenie długu, gdyż o tym może rozstrzygnąć wyłącznie właściwy organ administracji, w tym przypadku Starosta W. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę, że tożsame żądanie w zakresie umorzenia długu zawarte zostało w piśmie z dnia 3.01.2017 r., które Wojewoda D. zinterpretował jako odwołanie od decyzji Starosty W. z dnia [...].09.2017 r., w pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji publicznej kształtują stosunki administracyjnoprawne na zasadzie oficjalności, jak również na zasadzie skargowości, tj. na wniosek strony. Pismo strony, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei wymagania w zakresie żądania strony są przez nią samą konkretyzowane i organ nie ma prawnej możliwości do dyskrecjonalnej zmiany owego żądania. Innymi słowy, o charakterze żądania decyduje sama strona, a nie organ i tylko w razie wątpliwości co do charakteru żądania, organ jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasady ogólnej postępowania określonej w art. 9 k.p.a., bowiem to na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy ustaleniu charakteru pisma strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w niej zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. O tym, jaki charakter ma mieć ostateczne pismo decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy tylko pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma stron, w szczególności na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe. Jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku, a nawet prawa, żądać ich sprecyzowania. Mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 1993 r., sygn. akt SA/Kr 2342/92, wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05). Przyjdzie wobec tego zauważyć, że postępowanie odwoławcze w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismem z dnia 3.01.2017 r. Analizując powyższą czynność procesową na dwie kwestie powinien zwrócić uwagę Wojewoda D. Po pierwsze, że strona wskazała jako adresata tego pisma jednocześnie dwa organy: Starostę W. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w W. oraz Wojewodę D. Abstrahując w tym miejscu od okoliczności związanych z dopisaniem adresata w postaci Wojewody D., przyjdzie zauważyć, że pismo zostało złożone w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w W. Zestawiając przedstawione okoliczności z treścią zawartego w tym piśmie żądania, tu cyt.: "wnoszę o jej odwołanie (chodzi o decyzję z dnia [...].09.2017 r. – pod. Sądu) i proszę o umorzenie długu (w postaci nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 748 zł – pod. Sądu), a także uwzględniając przedstawioną w jego uzasadnieniu trudną sytuacją ekonomiczną skarżącej, rodzi się wątpliwość, czy rzeczywiście intencją strony było odwołanie się od decyzji z dnia [...].09.2017 r. Przyjdzie przy tym zauważyć, że w tej decyzji organ poinformował stronę o możliwości umorzenia kwoty nienależnego świadczenia w całości albo w części. Wskazano również, że z takim wnioskiem strona powinna zwrócić się do Starosty W. za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w W. Ponadto w decyzji znajduje się pouczenie o możliwości odwołania się do Wojewody D. za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, tj. Starosty W. Przedstawionych wątpliwości Wojewoda D. nie badał. Nawet więcej, wskazał w zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.2017r., że okoliczność, że strona znajduje się w trudnej sytuacji materialnej nie może być podstawą do uwzględnienia odwołania. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odniósł się do żądania umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wskazując, że w tym celu strona powinna złożyć do organu pierwszej instancji stosowny wniosek, który będzie rozpatrywany w odrębnym postępowaniu. W ocenie Sądu - w powyższych okolicznościach sprawy - przedwczesne było uznanie, że pismo z dnia 3.10.2017 r. stanowi odwołanie od decyzji z dnia [...].09.2017r. Raz jeszcze należy podkreślić, że pisma w postępowaniu administracyjnym kwalifikuje się według treści, a nie według nadanej mu nazwy. Przy ustaleniu charakteru pisma decydujące znaczenie ma ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Takich działań zabrakło ze strony Wojewody D. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda dokona zatem weryfikacji żądania skarżącej z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku. Nie można przy tym wykluczyć, że intencją strony było dokonane za pośrednictwem pisma z dnia 3.10.2017 r. dwóch czynności jednocześnie. Wówczas jednak zastosowanie znajdzie przepis art. 66 § 1 k.p.a., zgodnie z który jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2, który stanowi, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. W przedstawionych okolicznościach Sąd uznał za przedwczesną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście oceny prawidłowości zbadania przez organy administracji kwestii świadomości strony związanej z zawarciem umowy szkoleniowej z dnia 24.03.2017 r. – w szczególności w aspekcie brzmienia jej § 4 ust. 4 i wpływu tego faktu na możliwość ustania prawa do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a także kwalifikacji ustalonego stanu faktycznego z przepisu art. 76 ust. 2 pkt 1 ustawy. Przyjdzie przy tym jedynie zauważyć, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, konieczne jest wystąpienie wskazanych w art. 76 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy przesłanek, tj. muszą zaistnieć okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, pobierający świadczenie musi być wcześniej pouczony o konsekwencjach takich okoliczności, pobierający złożył nieprawdziwe oświadczenie lub sfałszował dokumenty albo zaszły inne przypadki świadomego wprowadzenia w błąd organu. Wszystkie przesłanki wskazane w ww. przepisie odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy, do jego winy w ujęciu subiektywnym. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).