IV SA/Wr 28/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się, w stanie epidemii, do obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego kwotę 1.117 zł (słownie: tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W., wymierzył M. S. karę pieniężnej w kwocie 5.000,00 zł za niezastosowanie się do obowiązku zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym. Z przyjętych – na podstawie notatki z interwencji sporządzonej przez funkcjonariusza Policji – informacji organ ustalił, że strona przebywając w dniu [...] na terenie siłowni zewnętrznej przy ul. [...] we W. nie zastosowała się do obowiązującego, w związku z epidemią Covid-19, obowiązku zakrywania ust i nosa. W postawie prawnej decyzji organ I instancji powołał się m.in. na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii oraz na art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239) i § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji strona powołała się na kłopoty zdrowotne z oddychaniem, dołączając kartę historii choroby z poradni pulmonologicznej. Zarzuciła, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie wybiórczych ustaleń. Podniosła również naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] nr [...] D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239) i § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697 ze zm.). utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, organ odwoławczy przeanalizował treść notatek urzędowych z dnia [...] oraz rozważył argumentację strony podniesioną w odwołaniu uznając za bezsporna okoliczność to, że strona w dniu [...], około godz. [...] przebywała na terenie [...] we W., będącym ogólnodostępnym miejscem umożliwiającym wykonywanie ćwiczeń fizycznych i nie posiała odpowiedniej ochrony ust i nosa. Organ odwoławczy podniósł, że pomimo wezwania, strona nie przedstawiła dokumentacji lekarskiej, która potwierdzałaby problemy z oddychaniem (jako przesłankę uniemożliwiającą zakrywanie ust i nosa). Choć organ nie kwestionował przedstawionej przez stronę karty historii zdrowia i choroby z dnia [...] to jednak zwrócił uwagę, że sporne okoliczności sprawy dotyczą zdarzenia jakie miało miejsce w dniu [...], a zatem osiem miesięcy później. Organ zaznaczył, że fakt zakwestionowania przez stronę notatek urzędowych odnosił się do ich czytelności oraz tego, czy mogą być one w ogóle dowodem w sprawie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wskazał, że udostępniona stronie kopia odręcznej notatki urzędowej z dnia [...] pozwalała na odczytanie jej treści w stopniu umożliwiającym zrozumienie jej treści i odniesienie się do niej. Druga notatka z tego dnia, sporządzona komputerowo, w ogóle nie stwarzała żadnych trudności z jej odczytaniem. Ponadto w toku postępowania odwoławczego organ pozyskał obie te notatki z Komisariatu Policji poświadczone za zgodność z oryginałem. Niezależnie od przesłania stronie kopii notatki "odręcznej" organ wraz z wezwaniem z dnia [...], miała ona możliwość zapoznania się z ich treścią poprzez przeglądanie akt sprawy w toku postępowania, czy w ramach zaznajomienia ze zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym po otrzymaniu zawiadomienia tutejszego organu z dnia [...], z czego jednak nie skorzystała. Odnośnie do kwestionowania przez stronę mocy dowodowej policyjnej notatki urzędowej w ogólności organ drugiej instancji podniósł, że kwestia dopuszczalności wykorzystania materiału dowodowego zgromadzonego przez organy ścigania, w Policję, była przedmiotem analizy sądów administracyjnych. Zaznaczył, że orzecznictwo sądowe dopuszcza możliwość czynienia ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu karnym. Zwrócił uwagę, że zawiadomienie przez Policję służb odpowiedzialnych za realizację zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez zapobieganie i zwalczanie chorób (art. 1 i art. 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), w tym przekazanie materiałów dowodowych dotyczących zdarzeń wymagających reakcji tych służb, mieści się w zakresie wykonywania ustawowych zadań Policji i tym samym stanowi legalne udostępnianie danych w ramach ich przetwarzania zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.). Zdaniem organu, zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że w dniu [...], na terenie tzw. siłowni zewnętrznej strona popełniła delikt administracyjny, przy czym, wyraził pogląd, że naruszenie nakazu zakrywania ust i nosa wyczerpywało znamiona deliktu administracyjnego określonego w art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z tym przepisem naruszenie ww. nakazu zakrywania ust i nosa - jako obowiązku stosowania środków profilaktycznych wprowadzonego na podstawie art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000,00 zł do 10.000,00 zł, orzekanej w drodze decyzji administracyjnej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Mylnie zatem organ I instancji jako podstawę stosowanej kary pieniężnej wobec strony wskazał art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Okoliczność ta nie rzutowała jednak na wysokość kary pieniężnej orzeczonej względem strony, albowiem zarówno delikt administracyjny z art. 48a ust. 1 pkt 1, jak i delikt z art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zagrożone są karami pieniężnymi w minimalnej wysokości 5.000,00 zł, a dokładnie tej wysokości karę orzeczono w zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił uwagę, że zmiana podstawy prawnej wymierzonej stronie kary pieniężnej pozostaje bez wpływu na natychmiastową wykonalność decyzji. Do decyzji wydanej na podstawie przepisów z art. art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zastosowanie ma art. 48a ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Odnosząc się do kwestii samego wymiaru wymierzonej kary administracyjnej organ drugiej instancji podniósł, że kara ta mieści się w ustawowych granicach wynikających z przepisu art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i została wymierzona stronie w minimalnej możliwej wysokości. Z uzasadnienia decyzji tego organu wynika również, że organ ten przeanalizował, czy w sprawie mogą zachodzić przesłanki uzasadniające odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej i doszedł do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej po myśli art. 189f k.p.a. Decyzja D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W ramach zarzutów skargi strona zarzuciła tej decyzji naruszenie: 1) art. 48a ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego zastosowanie, podczas gdy nie zachodzą przesłanki określne w tym przepisie. 2) art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez jego zastosowanie wobec skarżącego będącego osobą zdrową, podczas gdy przepis ten może nakazywać stosowanie środków profilaktycznych jedynie przez osoby chore i podejrzewane o zachorowanie. 3) art. 2 pkt 20 oraz art. 2 pkt 21 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez ich niezastosowanie i uznanie skarżącego za osobę podejrzaną o chorobę zakaźną lub podejrzaną o zakażenie, podczas gdy nie zachodziły przesłanki określone w tym przepisie; 4) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o przepis rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wydanego z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP , przekraczającego delegacje ustawową określoną w art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. 5) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niedbałe i wybiórcze przeprowadzenie postępowania dowodowego prowadzącego do ustalenia, że skarżący jest osobą chorą lub podejrzewaną o zachorowanie chorobą zakaźną, o której mowa w art. 2 pkt 20 i 21 ww. ustawy, która obowiązana jest do stosowania środków profilaktycznych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, podczas gdy skarżący jest osobą zdrową. 6) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez przyznanie notatce służbowej policji z 26 kwietnia 2020 r. waloru dokumentu urzędowego, podczas gdy jest to notatka wewnętrzna policji, która co najwyżej może stanowić dowód, że dany funkcjonariusz się pod nią podpisał. 7) art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i nieuzasadnione uznanie przez organ, że skarżący cierpi na chorobę zakaźną; 8) art. 108 k.p.a. poprzez nadanie decyzji natychmiastowej wykonalności podczas, gdy organ I instancji nie wykazał, że nastąpiły okoliczności wymienione w art. 108 k.p.a. Na tle tych zarzutów skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności decyzji organu I i II instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec wydania ich bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa; ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, a także decyzji organu I instancji I umorzenie postępowania w sprawie. Nadto, skarżący wniósł także o zwrot kosztów postępowania poniesionych przez stronę w szczególności kosztów sądowych, w tym opłaty od wpisu (200 zł), a także zwrotu poniesionych kosztów pomocy prawnej i zastępstwa procesowego udzielonego przez radcę prawnego w wysokości 2.800,00 zł. Na dowód poniesionych kosztów skarżący załączył umowę o świadczenie pomocy prawnej, a także opłaconą fakturę VAT. W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kwestie sporne w sprawie dotyczą zasadności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu [...] do obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki lub kasku ochronnego. Skarżący nie kwestionuje faktu, że tego dnia na terenie tzw. siłowni zewnętrznej nie posiadał zakrytych ust i nosa. Podważa natomiast istnienie podstawy prawnej do przypisania mu deliktu administracyjnego, a w konsekwencji, zasadność wymierzenia mu kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się w dniu [...] do zakazu zakrywania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym. Jak powszechnie wiadomo, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 433). Wskazać również należy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające m.in. na zmianie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zmiany w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi polegały m.in. na wprowadzeniu do tej ustawy art. 46a, art. 46b oraz art. 48a. W myśl art. 46a ustawy, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b tej ustawy w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie stanowił z kolei, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) (uchylony); 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; Co równie istotne, w dacie zdarzenia skutkującego nałożeniem na skarżącego kary administracyjnej obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 697). Rozporządzenie to zostało wydane w powołaniu na art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Warto w tym miejscu przypomnieć, że jako jedną z podstaw wydania zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał art. 48a ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. z 2019 r., poz. 239) oraz § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W myśl art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy - Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 10 000 zł. Co się tyczy brzmienia powołanego przez organ § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to przepis tego rozporządzenia stanowił, że: do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa m.in. : 2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym: a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych. O ile zgodzić się należy z organem administracji publicznej, że teren tzw. siłowni zewnętrznej stanowi miejsce ogólnodostępne w rozumieniu § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to jednocześnie nie można nie dostrzec, że w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie nie było podstaw prawnych do uznania, że obowiązek zakrywania ust i nosa ma charakter powszechny i powszechnie obowiązuję w miejscach ogólnodostępnych. Należy zauważyć, że w zakresie objętym sporem, regulacja z § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii wykraczała poza delegację ustawową, albowiem na dzień wydania tego rozporządzenia nie obowiązywały żadne wytyczne ustawowe dotyczące regulowania rozporządzeniem obowiązku zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w z dnia 27 października 2020 r. "przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które maja znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli ustawodawca decyduje się na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11)". Powołany przez organ w zaskarżonej decyzji przepis art. 46b pkt 4 ustawy o ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych do dnia 29 listopada 2020 r. stanowił, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Takie brzmienie tego przepisu nie uprawniało prawodawcy do wprowadzenia obowiązku o jakim traktuje § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Należy zauważyć, że art. 46b pkt 4 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych został zmieniony dopiero przez art. 15 pkt 2 lit. a ustawy z 28 października 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 2112) z dniem 29 listopada 2020 r. przez nadanie treści "obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie" i dodanie pkt. 4a) – "obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów". Co w sprawie najistotniejsze, wspomniana ustawa z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dopiero z dniem 29 listopada 2020 r. wprowadziła w art. 15 zmianę przez dodanie do art. 46b wspomnianej ustawy pkt. 13 w brzmieniu "nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Nie ulega zatem wątpliwości, że ustawowy (profilaktyczny) nakaz zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych zaczął w rzeczywistości obowiązywać dopiero od 29 listopada 2020 r. Podobny pogląd przedstawił m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 927/21. Konsekwencją powyższego jest konstatacja, że statuowany § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii obowiązek (profilaktyczny) zakrywania ust i nosa w miejscu ogólnodostępnym (jakim jest siłownia zewnętrzna), a którego naruszenie zarzucono skarżącemu, został wprowadzony do obrotu prawnego z przekroczeniem delegacji ustawowej, a zatem, nie miał koniecznego umocowania w ustawie. Sąd oczywiście dostrzega, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego z ustawą lub Konstytucją. Takie uprawnienie, a nawet obowiązek posiada natomiast już sąd administracyjny. Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA). Jak ponadto stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)". Wobec uznania, że stanowiący podstawę stwierdzenia popełnienia przez stronę deliktu administracyjnego przepis § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii został wydany z przekroczeniem granic delegacji ustawowej, Sąd odmówił jego stosowania w sprawie. Konsekwencją powyższego jest uznanie za pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podnoszone przez stronę kwestie związane z jej stanem zdrowia, a także, dotyczące mocy dowodowej policyjnej notatki urzędowej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W nawiązaniu do alternatywnego żądania skargi w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że w rozpatrywanej sprawie nie można zarzucić organowi wydania decyzji bez podstawy prawnej (na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), albowiem trzeba mieć tu na uwadze, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.), a jednocześnie, nie są one uprawnione do oceny zgodności z Konstytucją lub ustawą aktów niższego rzędu, jaką to kompetencję posiadają sądy administracyjne. O zwrocie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę zwrotu kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa prawnego w kwocie 900 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz kwota 17 zł tyłem opłaty skarbowej. Sąd nie uwzględnił żądania pełnomocnika w zakresie wskazanej w żądaniu skargi kwoty zwrotu kosztów sądowych, albowiem w sprawie Sąd związany jest stawkami wynagrodzenia wynikającymi z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, co wynika z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni wiążącą ocenę prawną i wskazania Sądu co do dalszego postępowania. W szczególności, mając na uwadze powyższą ocenę prawną przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, organ rozważy wydanie w sprawie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a., wobec istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego z uwagi na niekonstytucyjność § 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.