IV SA/Wr 280/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: referent Ksawery Sobczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr ZP-P.8641.46.2024.AK w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi W. L. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr ZP-P.8641.46.2024.AK utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ząbkowickiego (dalej: Starosta, organ pierwszej instancji) z dnia 27 lutego 2024 r. nr RE-710-606/kgrzyb/02/2024 o uznaniu skarżącej z dniem 13 lutego 2024 r. za osobę bezrobotną oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku w części objętej odwołaniem, tj. orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 13 lutego 2024 r. dokonała rejestracji jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ząbkowicach Śląskich. W karcie rejestracyjnej oświadczyła, że była zatrudniona: – od 15 stycznia do 14 lipca 1996 r., od 2 września 1996 r. do 1 marca 1997 r oraz od 7 lipca 1997 r. do 6 stycznia 1998 r. w P. w pełnym wymiarze czasu pracy; – od 1 września 1998 r. do 31 sierpnia 2017 r. w Z. w Z. w pełnym wymiarze czasu pracy; – od 1 września do 31 października 2018 r. w Z1. w C. w pełnym wymiarze czasu pracy; – od 4 marca do 15 marca 2019 r. w A. Spółce Akcyjnej w pełnym wymiarze czasu pracy; – od 9 grudnia 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. w Z. sp. z o.o. w pełnym wymiarze czasu pracy; – od 13 września 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. oraz od 1 lutego do 24 czerwca 2022 r. w Z3. sp. z o.o. w K. w wymiarze 9/20 etatu; – od 3 listopada 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. w firmie R. B. we W. w niepełnym wymiarze czasu pracy (1/2 etatu); – od 23 do 31 sierpnia 2023 r. przeprowadzała szkolenia w ramach umowy cywilnoprawnej w D.; – od 12 do 22 września 2022 r. wykonywała prace na rzecz J. sp. z o.o., lecz nie podała podstawy prawnej świadczenia pracy ani wymiaru czasu pracy. Na podstawie informacji z ZUS (raport ZUS U1 Prawo) organ pierwszej instancji dodatkowo ustalił, że w okresie od września 2022 r. do stycznia 2024 r. skarżąca podlegała ubezpieczeniom społecznym jako pracownik, od 25 października 2023 r. do 28 stycznia 2024 r. - w [...] Liceum Ogólnokształcącym w K. oraz od 14 września do 31 października 2023 r. – w firmie R. sp. z o.o. Raport ten wykazał, że wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wynosiła co najmniej minimalne wynagrodzenie wyłącznie w okresach luty 2023 r, listopad 2023 r., grudzień 2023 r. oraz styczeń 2024 r. Starosta poinformował skarżącą, co skarżąca potwierdziła w pisemnym oświadczeniu z 13 lutego 2024 r., o obowiązku dostarczenia w terminie 7 dni od daty rejestracji dokumentów: 1) świadectw pracy za okres od 25 października 2023 r. do 28 stycznia 2024 r., od 14 września do 31 października 2023 r.; 2) zaświadczenia o wysokości wynagrodzenia brutto miesięcznie za okres od pracy na 1/2 etatu od 3 listopada 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r.; 3) umów zlecenia i zaświadczeń o wynagrodzeniu brutto miesięcznie i odprowadzonych składkach ZUS i Fundusz Pracy za okres od 23 sierpnia do 25 października 2023 r. oraz od 2 do 30 listopada 2023 r. Wezwanie to skarżąca wykonała w dniu 20 lutego 2024 r. przedstawiając świadectwo pracy, z którego wynika, że była zatrudniona w [...] Liceum Ogólnokształcącym w K. od 25 października 2023 r. do 28 stycznia 2024 r. w pełnym wymiarze czasu pracy, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania umowy za porozumieniem stron. Nie przedstawiła dokumentów dotyczących zatrudnienia w R. sp. z o.o. Ponadto w dniu 22 lutego 2024 r. skarżąca przesłała drogą elektroniczną paski wynagrodzeń, z których wynika, że w okresie zatrudnienia w firmie R. B. z siedzibą we W. od 3 listopada 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. w niepełnym wymiarze czasu pracy, tj. na 1/2 etatu, skarżąca osiągnęła wynagrodzenie miesięczne brutto: 1) za listopad 2022 r. – 2 957, 32 zł, 2) za grudzień 2022 r. – 2 908, 61 zł i wynagrodzenie chorobowe w wys. 214, 17 zł (łącznie 3 123, 23 zł), przy czym z raportu ZUS wynika, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne to kwota 2 908, 61 zł, 3) za styczeń 2023 r. – 2 971, 45 zł i wynagrodzenie chorobowe w wys. 71, 57 zł (łącznie 3 043, 02 zł); 4) za luty 2023 r. – 3 511, 10 zł; 5) za marzec 2023 r. – 3 336, 98 zł; 6) za kwiecień 2023 r. – 3 130, 12 zł; 7) za maj 2023 r. – 3 064, 97 zł; 8) za czerwiec 2023 r. – 2 308, 97 zł i wynagrodzenie chorobowe w wys. 507, 50 zł (łącznie 2 815, 58 zł); 9) za lipiec 2023 r. – 3 092, 09 zł; 10) za sierpień 2023 r. – 1733, 34 zł. Decyzją z 27 lutego 2024 r. (doręczoną skarżącej w dniu 11 marca 2024 r.) wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) i lit. b), art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) i c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r., poz. 735 ze zm.; dalej: u.p.z.i.r.p.) Starosta w tirecie pierwszym uznał skarżącą za osobę bezrobotna z dniem 13 lutego 2024 r., a w tirecie drugim – odmówił przyznania prawa do zasiłku. Ustalił, że skarżąca spełnia warunki do uznania za osobę bezrobotną w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. Na podstawie zebranych dowodów w sprawie ustalił, że okres uprawniający skarżącą do zasiłku dla bezrobotnych wynosi 183 dni, tj. mniej niż wymagane przepisami prawa 365 dni, co skutkuje brakiem prawa do zasiłku. W tym zakresie uzasadnił, że skarżąca w okresie 18 miesięcy (od 12 sierpnia 2022 r. do 12 lutego 2024 r.) bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania jako bezrobotna (13 lutego 2024 r.) przez co najmniej 365 dni świadczyła usługi w ramach umowy zlecenia oraz była zatrudniona. Powołując się na przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a) i c) u.p.z.i.r.p. stwierdził, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku nie zalicza się okresu zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy, tj. 1/2 etatu od 1 do 31 stycznia 2023 r, od 1 marca do 31 sierpnia 2023 r., oraz okresu świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, tj. od 12 lutego do 22 września 2022 r. i od 23 do 31 sierpnia 2023 r., ponieważ skarżąca nie osiągnęła co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, które w 2022 r. wynosiło 3 010 zł brutto, w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2023 r. – 3 490 zł brutto, w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2023 r. – 3 600 zł brutto, a od 1 stycznia 2024 r. – 4 242 zł brutto. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji w części odmawiającej prawa do zasiłku (tiret drugie sentencji decyzji). Zarzuciła nieuwzględnienie przez organ okresu ponad dwudziestoletniego stażu pracy skarżącej w wymiarze pełnego etatu, co miało wpływ na przyznanie zasiłku. Zarzuciła też nieustalenie powodu wahania poziomu wynagrodzenia brutto skarżącej uzyskiwanego z pracy w firmie R. B. wskazując, że obniżenie wynagrodzenia za pracę poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę mogło być spowodowane wystąpieniem pandemii COVID-19. W tym zakresie przywołała treść art. 71 ust. 2 pkt 10) u.p.z.i.r.p. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję w części objętej odwołaniem, tj. w części orzekającej o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Argumentował, że decyzja Starosty zawiera dwa rozstrzygnięcia: 1) o uznaniu za osobę bezrobotną, 2) o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wobec zakresu odwołania przedmiotem postępowania odwoławczego objął odmowę prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powołując się na treść art. 71 ust. 1-4 u.p.z.i.r.p. Wojewoda wskazał, że ich kategoryczne brzmienie nie daje organom orzekającym żadnej swobody w uznaniowym przyznawaniu zasiłków dla bezrobotnych. Tylko spełnienie warunków określonych tymi przepisami uprawnia organ do przyznania prawa do zasiłku. Wskazał, że w dniu 13 lutego 2024 r. skarżąca dokonała siódmej rejestracji w urzędzie pracy. Przeprowadził szczegółową analizę udokumentowanych okresów zatrudnienia skarżącej w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację jako osoba bezrobotna (str. 7 zaskarżonej decyzji) i ustalił, że okres uprawniający skarżącą do zasiłku dla bezrobotnych jest krótszy niż wymagane przepisami prawa 365 dni, ponieważ nie wszystkie okresy zatrudnienia mogły być zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Ustalenie to uznał za niespełnienie warunków przyznania prawa do zasiłku i w konsekwencji - podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. W kontekście zrzutu odwołania o nieuwzględnieniu przez Starostę okresu 20-letniego stażu pracy skarżącej w wymiarze pełnego etatu - stwierdził, że dla nabycia prawa do zasiłku decydujące nie są wszystkie okresy składające się na cały przebieg kariery zawodowej osoby rejestrującej się w urzędzie pracy, a tylko te, które przypadają na 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania. Organ odwoławczy stwierdził też, że nie zaistniały w sprawie, wskazywane przez skarżącą, przesłanki z art. 71 ust. 2 pkt 10 u.p.z.i.r.p., ponieważ zgodnie ze świadectwem pracy dotyczącym pracy w firmie R. B. skarżąca była przez cały okres pracy zatrudniona w wymiarze 1/2 etatu i nie doszło do obniżenia wymiaru czasu pracy na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wskazała, że jest nauczycielką i w zawodzie nauczyciela przepracowała ponad 20 lat. W czerwcu 2024 r. ukończy 50 lat życia. W 2017 r. roku, w trakcie drugiego urlopu dla poratowania zdrowia i choroby, po 19 latach pracy w zawodzie nauczyciela skarżąca otrzymała wypowiedzenie z pracy w Z. w Z. na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela. Wypowiedzenie to sąd pracy uznał za niezgodne z prawem, jednakże skarżąca nie została przywrócona do pracy. Wskazała, że od września 2017 r. z przerwami bezskutecznie korzystała z pośrednictwa pracy PUP. Opisała trudności w samodzielnym poszukiwaniu pracy i jego skutkach m.in.: zatrudnienie jako nauczycielka języka polskiego w A. w K. (od 13 września 2021 r. do 24 czerwca 2022 r., 8-10 godzin tygodniowo), w Szkołach Europejskich we W. (firma R. B., od 3 listopada 2022 r., na pół etatu), w [...] Liceum Ogólnokształcącym (LO) w K. (od 25 października 2023 r. do 28 stycznia 2024 r., pełny etat, umowa na zastępstwo). Argumentowała, że praca w firmie R. B. oraz w I LO w K. daje łącznie 13 miesięcy zatrudnienia w ciągu 15 miesięcy, lecz wg organów nie uprawnia skarżącej do zasiłku dla bezrobotnych. Wyjaśniła, że pozostaje obecnie bez środków do życia, samotnie prowadzi gospodarstwo domowe oraz pogorszył się jej stan zdrowia. Skarżąca nie rozumie, dlaczego nauczyciel pracujący na pół etatu, tracąc pracę, nie ma prawa do zasiłku dla bezrobotnych, zwłaszcza że praca na pół etatu liczona jest do stażu pracy jak praca na cały etat. Argumentowała, jako nauczyciel mianowany z dwudziestoletnim stażem, pracując na pół etatu w szkole publicznej nie ma szansy na uzyskanie pensji w kwocie najniższej krajowej. Wyraziła obawę, że przepisy nie są należycie interpretowane przez pracowników organów. Wniosła o zmianę decyzji obu organów, które nie przyznały jej zasiłku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli legalności jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie uznania skarżącej z dniem 27 grudnia 2023 r. za osobę bezrobotną oraz odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, przy czym zakres tej kontroli odnosi się do odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzja Starosty rozstrzygała o dwóch uprawnieniach: statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych, które stanowią dwa rozstrzygnięcia w oparciu o dwie różne podstawy prawne. Tym samym decyzja Starosty składała się z dwóch części. Skarżąca niewątpliwie odwołała się wyłącznie od jednego z tych rozstrzygnięć, stanowiło ono przedmiot odwołania i w konsekwencji – co prawidłowo przyjął Wojewoda - zakres postępowania odwoławczego i przedmiot rozstrzygania zaskarżonej decyzji. Do rozstrzygnięcia o odmowie przyznania zasiłku dla bezrobotnych ograniczona jest zatem kontrola sądowoadministracyjna. Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez skarżącą wniosku, tj. 13 lutego 2024 r. Zgodnie z art. 71 ust. 1 u.p.z.i.r.p., prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, c) świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-c, w wysokości 9,75% przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia, h) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant, i) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Stosownie do treści art. 72 ust. 2 u.p.z.i.r.p., do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: 1) zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; 2) urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 4) niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; 5) za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy lub stosunku służbowego, oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę; 6) świadczenia usług na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2023 r. poz. 204); 7) pobierania renty rodzinnej, w przypadku gdy nastąpił zbieg prawa do tej renty z prawem do renty z tytułu niezdolności do pracy i wybrano pobieranie renty rodzinnej; 8) sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem przez osoby, o których mowa w art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych; 9) pobierania świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana; 10) zatrudnienia z wynagrodzeniem poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie w przypadku osób, którym na podstawie art. 15g ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.) obniżono wymiar czasu pracy skutkujący obniżeniem wysokości wynagrodzenia poniżej minimalnego wynagrodzenia za pracę, jeżeli przed wskazanym obniżeniem wymiaru czasu pracy osiągały miesięcznie wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12a u.p.z.i.r.p., "minimalne wynagrodzenie za pracę" oznacza kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników przysługującą za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy ogłaszaną na podstawie ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r., poz. 2207). Pod pojęciem "zatrudnienia" należy natomiast rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą (art. 2 pkt 43 u.p.z.i.r.p.). W myśl art. 104 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.z.i.r.p., obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wynoszących w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę opłacają pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym. W sprawie poddanej kontroli sądowej, akta administracyjne wskazują, że w dniu 13 lutego 2024 r. skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) jako osoba bezrobotna. Decyzją z tej daty Starosta przyznał skarżącej status osoby bezrobotnej z dniem 13 lutego 2024 r. i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych stwierdzając, że skarżąca nie spełniła przesłanek określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z.i.r.p. Jak Sąd wskazał, sporne jest w sprawie spełnienie przesłanek uprawniających skarżącą do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt administracyjnych wynika, a organy prawidłowo to ustaliły, że skarżąca w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji, tj. od 12 sierpnia 2022 r. do 12 lutego 2024 r. – od 12 do 22 września 2022 r. świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia na rzecz J. spółki z o.o. z siedzibą w P. 2022 r., przy czym – co organ ustalił w oparciu o kartę zgłoszenia poprzedniej rejestracji z 4 października 2022 r. oraz raport ZUS – nie uzyskała z tego tytułu minimalnego wynagrodzenia za pracę, które w tym okresie wynosiło (2022 r.) wynosiło 3 010 zł (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2021 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2022 r. - Dz. U. z 2021 r. poz. 1690); – od 3 listopada 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w niepełnym wymiarze czasu pracy, tj. 1/2 etatu (nauczyciel języka polskiego) przez przedsiębiorcę R. B. z W. i w tym okresie - od 23 do 31 sierpnia 2023 r. - świadczyła również usługi (szkolenie XIV/1418/23 – język polski) na podstawie umowy zlecenia na rzecz D. we W.; jednak tylko w lutym 2023 r. (28 dni zaliczone przez organy do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych) uzyskała wynagrodzenie (3 511, 11 zł) wyższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę, które w okresie 2022 r. wynosiło 3 010 zł, od stycznia do czerwca 2023 r. – 3 490 zł (§ 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2022 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2023 r. - Dz. U. z 2022 r. poz. 1952), a od lipca do grudnia 2023 r. - 3 600 zł (§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 września 2022 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2023 r. - Dz. U. z 2022 r. poz. 1952); – od 14 września 2023 r. do 31 października 2023 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy w R. sp. z o.o., który to okres (48 dni) organy zaliczyły do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych; – od 25 października 2023 r. do 28 stycznia 2024 r. była zatrudniona w pełnym wymiarze czasu pracy (nauczyciel języka polskiego) w [...] LO w K., który to okres organy zaliczyły do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych (7 dni października 2023 r. pokrywa się z poprzednim okresem zatrudnienia w R. Polska sp. z o.o. oraz kolejne 89 dni). W tym stanie rzeczy, organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że nie została spełniona przesłanka z art. 71 ust. 1-4 u.p.z.i.r.p., tj. by przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna, skarżąca była zatrudnienia i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Sąd dostrzega przy tym, że decyzja Starosty wskazuje, że okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych, to 183 dni, natomiast z wyliczeń Wojewody wynika, że to 165 dni (choć sumy tego wyliczenia Wojewoda wprost w zaskarżonej decyzji nie podaje). Różnica w tych wyliczeniach nie ma jednak wpływu na ustalenie, że okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych był znacznie krótszy niż wymagane przepisami u.p.z.i.r.p. 365 dni. Należy wyjaśnić, że wprowadzenie do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji ustawowej "minimalnego wynagrodzenia za pracę" odnoszącej się do zatrudnienia w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy wyłącza dopuszczalność wyprowadzenia innej wykładni tego pojęcia. Odrębna regulacja ustawowa, tj. art. 8 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2207) również nie pozwala na podważenie mocy obowiązującej zastosowania definicji ustawowej przyjętej w art. 2 ust. 1 pkt 12a do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę reguluje bowiem sposób ustalenia minimalnego wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w niepełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1330/10, CBOSA). Regulacje te mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji wobec ustalenia, że w niektórych okresach skarżąca była zatrudniona w niepełnym wymiarze czasu pracy (zatrudnienie u R. B.) i nie osiągnęła z tego tytułu minimalnego wynagrodzenia za pracę, co w konsekwencji okres ten (za wyjątkiem lutego 2023 r.) wyłączało z okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżąca kwestionuje taki sposób wyliczenia ww. okresu wskazując, że ze względu na regulacje dotyczące zasad wynagradzania nauczycieli, nie miała szansy na osiągnięcie minimalnego wynagrodzenia przy zatrudnieniu na pół etatu. W sprawie nie ma wątpliwości, że z tytułu zatrudnienia w sprawie obowiązek odprowadzania składek na Fundusz Pracy. Należy zauważyć, że celem regulacji wprowadzającej wymóg uzyskiwania wynagrodzenia w określonej wysokości nie było stworzenie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych osobom, które uzyskują wynagrodzenie proporcjonalne do wymiaru czasu pracy, liczone na podstawie art. 8 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. W praktyce bowiem każde wynagrodzenie osób zatrudnionych przez pracodawcę stosującego się do powszechnie obowiązujących przepisów prawa pracy, w tym także zatrudnienie w minimalnym wymiarze czasu pracy, rodziłoby uprawnienie do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż byłoby pochodną umownie przyjętego wymiaru czasu pracy i wyliczenia dokonanego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 25 maja 2010 r., II SA/Op 2020/10; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 115/12, wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 2269/17, wyrok NSA z 17 stycznia 2017 r., I OSK 400/16, CBOSA). Ustawodawca wprowadził natomiast do ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy własną definicję minimalnego wynagrodzenia za pracę przesądzając tym samym, że jest to kwota przysługująca za pracę w pełnym miesięcznym wymiarze czasu pracy. Podkreślić należy, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z.i.r.p. stanowi kompletną i wyczerpującą regulację dotyczącą warunków, których zaistnienie uprawnia do zasiłku dla bezrobotnych. Jednym z tych warunków jest uzyskiwanie, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto wykładnia językowa powyższego przepisu wskazuje, że przepis ten pozwala na zaliczenie do okresu 365 dni jedynie takiego okresu, w którym wynagrodzenie pracownika wynosiło kwotę, co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie do okresu 365 dni okresów pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy, za który osiągane było wynagrodzenie odpowiadające minimalnemu w przeliczeniu na okres miesiąca zatrudnienia pełnowymiarowego, to racjonalny prawodawca określiłby kryteria przeliczania wynagrodzenia (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2009 r., sygn. akt I OSK 330/09). Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że z użytego przez ustawodawcę w art. 71 ust. 2 lit. a) u.p.z.i.r.p. zwrotu "osiągał" jednoznacznie wynika, że chodzi tu o wynagrodzenie faktycznie otrzymywane, a nie o wynagrodzenie, które pracownik mógł otrzymywać będąc zatrudnionym w innym, wyższym wymiarze czasu pracy. Dla uzyskania zasiłku dla bezrobotnych niezbędne jest więc wykazanie, że w czasie 365 dni przed rejestracją wynagrodzenie pracownika nie było niższe od najniższego wynagrodzenia. Okresy, w których nie osiągał on takiego wynagrodzenia nie podlegają natomiast zaliczeniu do stażu zasiłkowego. Nie są przy tym istotne przyczyny takiego stanu rzeczy. Nie ma znaczenia, czy zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy i otrzymywane w związku z tym niższe wynagrodzenie było wynikiem świadomego (lub nie) wyboru pracownika, czy też spowodowane było innymi okolicznościami, w szczególności brakiem możliwości podjęcia innego zatrudnienia. Zawarte w art. 71 ust. 2 lit. a) u.p.z.i.r.p. określenie "minimalne wynagrodzenie za pracę" należy rozumieć jako kwotę określoną na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o minimalnym wynagrodzeniu. Oznacza ono wynagrodzenie, jakie pracownik zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, w danym roku kalendarzowym, powinien otrzymać (wyrok NSA z dnia 7 września 2006 r., sygn. akt I OSK 333/06, wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1330/10, CBOSA). W tym stanie rzeczy, przesłanki uprawniające do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.p.z.i.r.p. muszą być spełnione kumulatywne. Pierwszą z nich jest posiadanie okresu zatrudnienia i okresów zaliczanych wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację. Drugą przesłanką jest zaś uzyskiwanie w powyższym okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Prawidłowo więc, bo zgodnie z zaprezentowaną wykładnią prawa, organy przyjęły i wyliczyły w obu decyzjach okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych z tytułu zatrudnienia. W zakresie oceny okresów świadczenia usług na podstawie zlecenia, to zastosowanie miał art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z.i.r.p. także w tym zakresie organy dokonały trafnej oceny okresów świadczenia usług przez skarżącą na podstawie zlecenia jako nieuprawniających do zasiłku dla bezrobotnych. Zebrane w sprawie dowody znajdujące się w aktach sprawy (umowy zlecenia oraz raport ZUS) potwierdzają, że z tytułu tych zleceń (umowy z J. sp. z o.o. w okresie od 12 do 22 września 2022 r. oraz umowy z D. w okresie od 23 do 31 sierpnia 2023 r.) podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie stanowiła kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, a przy tym nie zaszły przesłanki z art. 104b ust. 2 u.p.z.i.r.p. Z umowy zlecenia zawartej z J. sp. z o.o. wynika, że stawka godzinowa została ustalona na kwotę 21, 50 zł. Umowa ta została zawarta na okres od 12 do 30 września 2022 r., natomiast z jej pisemnego oświadczenia z dnia 4 października 2022 r. wynika, że umowa ta realizowana była do 22 września 2022 r. oraz że skarżąca nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia, co potwierdza raport ZUS także w zakresie wysokości podstawy wymiaru składek. Nie ma więc podstaw do kwestionowania ustalenia organów, że okres świadczenia tego zlecenia nie może być ujęty w okresie uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych. Podobnie rzecz się ma z okresem dotyczącym drugiej ww. umowy. Wynika z niej, że wynagrodzenie ustalono na kwotę 540 zł brutto, zatem podstawa wymiaru składek nie wynosiła co najmniej minimalnego wynagrodzenia i okoliczność tę potwierdza raport ZUS. Z raportu ZUS nie wynika, jaka była podstawa wymiaru składek, ani czy zostały one odprowadzone przez zleceniodawcę. Brak tego ustalenia nie wpływa jednak na wynik sprawy, skoro nie ma wątpliwości, że warunek ustalony art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z.i.r.p. nie został spełniony, ponieważ podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy nie stanowiła co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca. Brzmienie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z.i.r.p. jednoznacznie uzależnia uwzględnienie okresów zlecenia w okresie uprawniającym do zasiłku dla bezrobotnych od wysokości podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy. Wolą ustawodawcy było zatem zaliczenie tylko tych okresów zlecenia, które wiążą się po pierwsze z obowiązkiem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy i po drugie - podstawa ich wymiaru wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Skarżącej nie dotyczą regulacje z art. 104b (wyłączenie obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy) zawarte w ust. 1 oraz ust. 2 u.p.z.i.r.p., ponieważ w spornym okresie nie ukończyła odpowiednio 50 i 55 lat życia. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) i c) u.p.z.i.r.p. jest przepisem o charakterze bezwzględnie obowiązującym, nie dającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2021 r., IV SA/Wr 555/20). W sumie więc, skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, łącznie przez okres co najmniej 365 dni nie osiągnęła kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istniał obowiązek odprowadzenia składki na Fundusz Pracy, jak również podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy była niższa niż kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za prace w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, zatem organy prawidłowo zinterpretowały art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a) i c) u.p.z.i.r.p. i w konsekwencji - odmówiły przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z tych względów podniesione w skardze zarzuty sąd uznał za niezasadne. Wbrew ocenie skarżącej, materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony i rozpatrzonym w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). W toku postępowania o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych organy nie maja kompetencji do prowadzenia tego postępowania w kierunku ustalania – z pracodawcą - przyczyn wahania wynagrodzenia osiągniętego przez skarżącą. Istotne jest dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zasiłku dla bezrobotnych wyłącznie osiągnięcie wynagrodzenia i jego wysokość, której organy nie miały podstaw kwestionować wobec treści zebranych w sprawie dowodów. Jednocześnie, organy obu instancji uwzględniły zastrzeżenie skarżącej co do możliwości zastosowania przez jej pracodawcę art. 15g ustawy COVID stwierdzając, że zebrane w sprawie dowody okoliczności tej nie potwierdziły. W sprawie podjęto wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., tj. zawiera wskazanie faktów i dowodów, na których organ się oparł oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., na mocy której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Z tego obowiązku organ wywiązał się w sposób należyty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.