IV SA/Wr 281/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2024 r. nr SKO 4532.3.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO, organ drugiej instancji) wydana na skutek odwołania M. P. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca) od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 23 listopada 2023 r. (nr DZSW/SP/011176/2023) odmawiającej stronie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Z 2023 r. poz. 390, dalej: u.ś.r.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2023 r. strona wystąpiła o ustalanie prawa do świadczenia świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – K. Ś. W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że matka strony legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 3 sierpnia 2023 r., wydanym na stałe. Zgodnie z treścią tego orzeczenia, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 28 października 2022 r. (jako symbol przyczyny niepełnosprawności wskazano 05-R – przypis Sądu). W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (w dniu 25 września 2023 r.) pracownik socjalny ustalił, że matka strony porusza się samodzielnie po mieszkaniu przy pomocy kul. Ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie wychodzić na spacery. Sama się myje (wnioskodawczyni pomaga matce jedynie myć głowę), sama robi sobie kanapki i herbatę. Strona nie mieszka z matką ze względu na trudne warunki mieszkaniowe. Zamieszkuje u znajomych, na sąsiedniej ulicy, gdzie zajmuje jeden pokój. Orzekając o odmowie przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w decyzji z dnia 23 listopada 2023 r. organ pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwym jest, że matka strony ze względu na swoją niepełnosprawność wymaga pewnego wsparcia i pomocy innych osób, a strona udziela jej tego wsparcia. Jednakże zakres sprawowanej przez stronę opieki nie wymaga jej całodobowego i stałego zaangażowania. Opieka ta ma charakter doraźny. Wymienione przez stronę czynności nie mogą, zdaniem organu, zostać uznane za opiekę stałą, stanowiąc raczej czynności wspomagające osobę niepełnosprawną w jej codziennym funkcjonowaniu. Wymienione przez stronę czynności takie jak – podawanie leków, robienie zakupów, zamawianie wizyt lekarskich, przygotowywanie i podawanie obiadu, załatwianie spraw urzędowych, dbanie o porządek, nie są czynnościami uniemożliwiającymi podjęcie stronie zatrudnienia, albowiem osoby pracujące i prowadzące gospodarstwo domowe również wykonują takie czynności, wymaga to jedynie odpowiedniej organizacji dnia. Konkludując organ stwierdził, że w sprawie nie została spełniona przesłanka związku przyczynowo-skutkowego w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną opieką nad matą. Dodatkowo, jako podstawę odmowy ustalenia stronie wnioskowanego świadczenia organ skazał także na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. W jego treści podniosła, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na tę część przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.Zarzuciła również, że wbrew twierdzeniom organu, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W decyzji z dnia 23 stycznia 2024 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji podzielił zarzut odwołania dotyczący braku podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w powołaniu na tę część przepisu art. 17 ust.1b u.ś.r., która wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podzielił natomiast stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie braku istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a czynnościami opiekuńczymi jakie strona wykonuje przy matce. W ramach tej argumentacji organ wskazał na stopień sprawności podopiecznej strony oraz charakter i zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez stronę. Podniósł w tym kontekście, że matka wnioskodawczyni porusza się samodzielnie w obrębie mieszkania, sama robi sobie kanapki i herbatę, sama również utrzymuje higienę. W ramach czynności opiekuńczych strona pomaga matce umyć głowę oraz wykonuje czynności wpisujące się w prowadzenie gospodarstwa domowego poświęcając na nie kilka godzin dziennie. W ocenie SKO, zakres czynności opiekuńczych nie wyklucza podjecie przez stronę zatrudnienia, a zatem przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania opieki nie pozostaje w związku przyczynowym z zakresem sprawowanej opieki. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. na skutek przyjęcia, że niepodejmowanie przez skarżącą pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długoterminowej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi przytoczyła brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. i podniosła, że opieka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie musi być całodobowa. W rozwinięciu tej argumentacji strona odwołała się do treści uzasadnienia wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2021 r., wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 577/21, w którym Sąd ten wyjaśnił, jak należy rozumieć zawarty w ustawie o świadczeniach rodzinnych zwrot "stałej" oraz "długotrwałej" opieki. W powołaniu na ten wyrok skarżąca argumentowała, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako warunku wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości oraz opieka długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Podkreśliła nadto, że istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przesłanki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o które to świadczenie wystąpiła strona w związku ze sprawowaną opieką nad matką reguluje ustawa o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.). Stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. stanowił, że: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca, z uwagi na to, że występuje o świadczenie pielęgnacyjne nad swoją matką niewątpliwie spełnia kryterium podmiotowe z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Spór dotyczy natomiast spełnienia kryterium przedmiotowego, a mianowicie, czy zakres opieki pozostaje w koniecznym związku przyczynowo-skutkowym z brakiem aktywności zawodowej strony. Na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. trzeba dostrzec, że ustawodawca operuje przesłanką rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia przez opiekuna celem sprawowania opieki nad osobą legitymującą się wymaganym orzeczeniem o niepełnosprawności. Jak wynika z akt sprawy, matka strony uzyskała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 3 sierpnia 2023 r. Z treści tego orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 października 2022 r. Jak również wynika z akt sprawy, w dniu 5 listopada 2020 r. skarżąca została zwolniona z Zakładu Karnego w związku z wykonaniem w całości kary. Strona była pozbawiona wolności od 8 listopada 2012. Mając na uwadze datę wystąpienia przez stronę z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (24 sierpnia 2023 r.) nie ulega kwestii, że w sprawie przesądzające znaczenie miało to, czy fakt niepodejmowania przez stronę zatrudnienia po wyjściu z Zakładu Karnego pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z zakresem czynności opiekuńczych jakie wnioskodawczyni wykonuje przy swojej matce. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego każdorazowo konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w sposób obiektywny uniemożliwia tej osobie wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (por. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2859/20 i z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 275/21; wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Trzeba w tym miejscu wskazać, że opieka będąca przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna mieć charakter szczególny, wymagający znacznego, stałego i niebudzącego wątpliwości zaangażowania opiekuna, co powinno wynikać z okoliczności obiektywnych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 131/24; CBOSA). Co wymaga podkreślenia, ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Jednakże w orzecznictwie wskazuje się, że aby można było mówić o opiece, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1146/20 i wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; CBOSA). Przy wykładni tej przesłanki należy uwzględnić zawartą na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy, ilekroć w ustawie mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, w realiach faktycznych kontrolowanej sprawy zasadnie wywodzi się w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do ustalenia stronie świadczenia pielęgnacyjnego albowiem matka strony wykazuje duży stopień samodzielności, co - przy odpowiedniej organizacji opieki – nie wyklucza podjęcia zatrudnienia przez skarżącą. Jak wynika z akt sprawy, podopieczna strony nie jest osobą leżącą, samodzielnie porusza się po mieszkaniu, aczkolwiek przy pomocy kuli (ze względu na stan zdrowia sama nie jest w stanie pójść na spacer). Sama się myje (utrzymuje higienę), sama robi sobie kanapki i herbatę. Potrzebuje pomocy przy umyciu głowy oraz przy prowadzeniu gospodarstwa domowego (pranie, gotowanie, sprzątanie, robienie zakupów, opłacanie rachunków). Nie kwestionując stanu zdrowia podopiecznej strony, ani tego, że skarżąca istotnie opiekuje się matką, trzeba jednocześnie stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony a wykonywaną opieką. Rodzaj i intensywność czynności opiekuńczych nie stanowi bowiem obiektywnej przeszkody dla podjęcia przez stronę zatrudnienia, choćby na część etatu lub w formach cywilnoprawnych. Lektura akt potwierdza, że czynności opiekuńcze strony jakkolwiek wypełniają jej aktywność w ciągu dnia, to jednak sam ich zakres nie jest na tyle absorbujący by wykonywaną przez stronę opieką można by uznać za stałą lub długoterminową, wykluczającą podjecie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego obciążają większość dorosłych ludzi, w tym także tych aktywnie pracujących. Sama zatem okoliczność wykonywania tego rodzaju czynności przez skarżącą w ramach sprawowanej opieki nad matką nie może zostać uznana za uzasadniającą (w okolicznościach faktycznych sprawy) brak aktywności zawodowej. O czym była już mowa, matka strony wykazuje stosunkowo dużą samodzielność w codziennym funkcjonowaniu. Wykonywane przez stronę czynności w ramach prowadzenia gospodarstwa domowego matki mają zatem charakter czynności wspierających matkę w codziennym funkcjonowaniu. Jak jednocześnie trafnie argumentuje organ w zaskarżonej decyzji, pomoc w czynnościach higienicznych takich jak mycie głowy może odbywać się w różnych godzinach i dniach. Także wychodzenie z matką na spacer czy ćwiczenia rozwijające mogą odbywać się w godzinach wolnych od zajęć zawodowych strony. Z kolei, wizyty lekarskie i załatwianie spraw urzędowych nie mają miejsca codziennie, a zatem nie można przyjąć, że konieczność wykonywania tego rodzaju czynności uniemożliwia stronie aktywność zawodową. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego należy uznać, że także takie deklarowane przez stronę czynności jak - mierzenie matce ciśnienia czy podawanie trzy razu dziennie leków nie stanowią przeszkody dla podjęcia przez nią zatrudnienia. Strona, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika nie wykazała by matka nie mogła tych czynności wykonywać samodzielnie (skoro jest w stanie sama zrobić sobie kanapki i herbatę). Niezależnie od powyższego należy w tym miejscu zwrócić uwagę na możliwość ubiegania się przez podopieczną strony o pomoc w postaci świadczeń opiekuńczych z pomocy społecznej. Podsumowując, przy odpowiedniej organizacji czasu pracy, strona jest w stanie godzić opiekę nad matką z aktywnością zawodową, a konieczność opiekowania się matką nie stanowi – w świetle materiału aktowego sprawy – obiektywnej przeszkody dla podjęcia przez stronę zatrudnienia. Należy podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale (o czym byłą już mowa) pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, w świetle okoliczności sprawy, nie budzi wątpliwości, że w sprawie uczyniono zadość obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a., w szczególności zaś art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. i zebrano pełny materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na załatwienie sprawy i wydanie decyzji. Sąd nie podziela zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Wbrew argumentacji podniesionej w skardze, z zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ uznał, że opieka uzasadniająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musiałaby być opieką całodobową. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.