IV SA/Wr 283/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr . w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji; II. przyznaje od Skarbu Państwa (kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) na rzecz adwokata E. W. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 9 kwietnia 2009 r. nr ., wydana z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1, art. 8, art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z 2008 r. Dz. U. nr 115, poz. 728 ze zm.) utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Z. z dnia 12 lutego 2009r. Nr odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku stałego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem a Windyki z dnia 15 grudnia 2009 r. o przyznanie mu zasiłku stałego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, spowodowanej choroba nowotworową. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Z. w uzasadnieniu decyzji pierwszo instancyjnej wydanej na podstawie art. 1, art. 3, art. 6 pkt 8, art. 8 ust. 1, art. 11 ust. 1 art. 17, art. 37, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107 ust. 1 ,5,6 ustawy o pomocy społecznej oraz § 2 pkt 1,3,4,5 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. nr 77, poz. 672) jako powód odmowy przyznania zasiłku stałego z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wskazał na miejsce zamieszkania strony na terytorium Niemiec, który to fakt wyklucza prawo do świadczeń z pomocy społecznej . Organ pierwszej instancji wobec stwierdzenia faktu wymeldowania się wnioskodawcy z pobytu stałego oraz braku informacji o jego zameldowaniu zwrócił się do Posterunku Policji w D. o informacje dotyczące jego osoby. Z informacji uzyskanych od Policji oraz Straży Miejskiej wynika, że wnioskodawca nie zamieszkiwał lub przebywał na terenie D. Z., w miejscach nie spełniających warunków lokalu mieszkalnego. Z informacji tych nie wynika również fakt bezdomności wnioskodawcy. Dalej wskazał, że funkcjonariusze Straży Miejskiej ustalili, że wnioskodawca zamieszkuje od ponad trzech lat w Niemczech razem z żoną, natomiast do Polski przyjeżdża raz w miesiącu na badania do kliniki onkologicznej. Według ustaleń organu wnioskodawca nie wykonywał od 1989 r. na terenie Polski pracy zarobkowej, natomiast przebywał w D Z w dniach od 16 do 21 stycznia 2009 r. oraz od 6 do 10 października 2008 r., a także nie potwierdzono bezdomności strony . W ocenie organu oświadczenia strony – w tym z dnia 9 października 2008 r.-, protokoły z czynności urzędowych, informacje uzyskane z Policji i Straży Miejskiej pozwalają na przyjęcie, że wnioskodawca na stale przebywa w Niemczech pod adresem ul. A str. w B i tam skoncentrowane są jego sprawy życiowe. Wobec tego fakt zamieszkiwania wnioskodawcy na terenie Niemiec, dyskwalifikuje go jako beneficjenta pomocy społecznej , ze względu na art. 5 pkt 1 ustawy pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej polskiej. Dodatkowo organ wskazał, ze brak ustaleń w zakresie dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę wynika z niedostarczenia oświadczenia o dochodach żony. W ocenie organu niekorzystanie przez wnioskodawcę i jego małżonkę z pomocy społecznej na terenie Niemiec, a także ponoszenie kosztów zamieszkiwania na terenie Niemiec świadczą o ich dobrej sytuacji materialnej nie kwalifikującej do objęcia pomocą społeczną. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej Z W podniósł , że posługuje się wyłącznie polskim paszportem i dowodem osobistym, nigdy nie zwracał się zmianę obywatelstwa. Wskazał, ze urodził się w Polsce i ma prawo korzystać z polskiej opieki socjalnej, medycznej i innych praw obywatelskich na równi z każdym obywatelem. Odwołujący podniósł także , że stan jego zdrowia wyklucza umieszenie w ośrodku dla osób bezdomnych. W motywach decyzji ostatecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu przyznało, że jedna z okoliczności wymienionych w art. 37 ustawy o pomocy społecznej uzasadniająca przyznanie stronie zasiłku stałego została spełniona , albowiem strona w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej jest osobą całkowicie niezdolną do pracy , gdyż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium stwierdziło również , że organ I instancji nie ustalił jakie kryterium dochodowe ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia był brak spełnienia kryterium podmiotowego określonego w art. 5 ustawy o pomocy społecznej. Organ II instancji przytoczył brzmienie przepisu art. 5 ustawy prawo o pomocy społecznej , z treści którego wynika, że pomoc społeczna kierowana jest do wskazanych w nim podmiotów pod warunkiem zamieszkania i przebywania na terenie Polski. Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia organu I instancji w zakresie stwierdzenia ,że Z W nie zamieszkuje i nie przebywa na terytorium Polski, a zatem nie przysługuje mu prawo do pomocy społecznej. Trudno jest bowiem uznać, że przebywanie strony na terenie D. Z. kilka dni w miesiącu nosi znamiona zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość , w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, na miejsce zamieszkania składają się dwa zasadnicze elementy : faktyczne przebywanie i zamiar stałego pobytu . W tym zakresie organ II instancji odwołał się do oświadczenia strony , z którego wynika ,że od 4 lat zamieszkuje w Niemczech pod adresem B. A.r . , gdzie zamieszkuje jego żona A..W.. W skardze na decyzję ostateczną Z. W. ponowił argumentację zawartą w odwołaniu, wskazując, że od 2006 r. został dwukrotnie uznany za osobę niepełnosprawną. Podniósł, że ubiega się o wsparcie, ze względu na fakt, że jego jedynym źródłem utrzymania jest doraźna pomoc ze strony rodzin. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organów, że nie przebywa na terytorium Polski. Podniósł , że wywiad środowiskowy w sprawie został przeprowadzony bez powiadomienia jego i jego rodziny o terminie i miejscu jego przeprowadzenia. Natomiast okoliczności dotyczące miejsca jego zamieszkania zostały ustalono na podstawie informacji uzyskanych od osób nie mających pełnej wiedzy na temat jego sytuacji osobistej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz.1270 ze zm. ). Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego . Podstawą materialno-prawną rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z 2008 r. Dz. U. nr 115, poz. 728 ze zm.), której art. 5 reguluje zakres podmiotowy stosowania tej ustawy. Natomiast konkretne podstawy o charakterze przedmiotowym, dotyczące udzielenia pomocy społecznej zostały uregulowanie odrębnie w stosunku do każdego ze świadczeń. W tym zakresie nie ulega wątpliwości, że organ pomocowy orzekający o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczeń wyszczególnionych w ustawie obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy osoba ubiegająca się o pomoc może być zaliczona do ustawowego katalogu podmiotów uprawnionych do świadczeń. Dopiero po stwierdzeniu spełnienia tego wymogu, organ może przystąpić do badania dalszych okoliczności w postaci wystąpienia trudnej sytuacji życiowej połączonej z niemożnością jej przezwyciężenia przy wykorzystaniu własnych uprawnień, możliwości i zasobów, co wiąże się z ustaleniem, czy wnioskodawca spełnienia tzw. kryterium dochodowe, jeżeli wymaga tego konkretny rodzaj świadczenia. Uznać zatem należy, że prawidłowo organy obu instancji jako podstawę swoich rozstrzygnięć uczyniły wskazany przepis art. 5 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej, przysługuje: 1) osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) cudzoziemcom mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: a) na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694, z 2007 r. Nr 120, poz. 818 i Nr 165, poz. 1170 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, b) na podstawie zgody na pobyt tolerowany - w formie schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania oraz zasiłku celowego; 3) mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej oraz członkom ich rodzin w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 144, poz. 1043 oraz z 2007 r. Nr 120, poz. 818), posiadającym prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z cytowanego przepisu wynika, że ustawa została skierowana do szerokiego grona osób, niezależnie od posiadanego przez nich obywatelstwa, jeżeli tylko zamieszkują oni i przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Innymi słowy ustawa o pomocy społecznej gwarantując prawo do świadczeń z pomocy społecznej osobom posiadającym obywatelstwo polskie, cudzoziemcom, czy obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej, zawsze uzależnia je od spełnienia dodatkowych dwóch przesłanek, a to: posiadania miejsca zamieszkania i jednoczesnego przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt okoliczności rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że prawidłowo organy orzekające w sprawie dążyły do zbadania powyższych przesłanek, jednakże ich postępowanie w aspekcie proceduralnym nie zasługują na aprobatę Sądu. Według przepisu art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wprawdzie miejsce zamieszkania nie musi być tożsame z miejscem zameldowania, nie ulega jednak wątpliwości, że przy badaniu przesłanki posiadania miejsca zamieszkania, jak i zameldowania na pobyt stały zawsze koniecznym ustalenie jest występowania dwóch elementów: po pierwsze faktycznego przebywania w określonym miejscu, po drugie zamiaru pozostawania tam i traktowania go jako centrum swoich spraw życiowych. Brak któregokolwiek z nich uniemożliwia uznanie, że dana osoba posiada miejsce zamieszkania na terytorium Polski. Dodatkowo w ustawie o pomocy społecznej ustawodawca podkreślił konieczności przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zatem stwierdzenie tej okoliczności wymaga dogłębnej kontroli i nie powinna ono budzić żadnej wątpliwości. Tymczasem analiza materiału aktowego zgromadzonego w badanej sprawie może nasuwać wątpliwości w tym zakresie. Z uzasadnienia decyzji pierwszo instancyjnej wynika, ze organ pomocowy w ramach prowadzonego postępowania oparł się z jednej strony na oświadczeniu strony z dnia 9 października 2008 r., w którym skarżący wskazał, że przebywa na terenie Niemiec, jednakże wspomniane oświadczenie zostało złożone przed wszczęciem postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego i na użytek innego toczącego się postępowania o przyznanie lokalu zastępczego . Ponadto wnioskowanie organu pierwszej instancji oparte zostało na notatkach służbowych funkcjonariuszy Policji oraz Straży Miejskiej oraz protokołach pracownika socjalnego z czynności urzędowej – w szczególności z dnia 5 lutego 2009 r.-, z których to nie wynika w sposób jednoznaczny okres przebywania strony na terenie Polski. Opierając się na wskazanych dowodach organ pierwszo-instancyjny poczynił ustalenie, że skarżący przebywał w D. Z. w dniach od 16 do 21 stycznia 2009 r. oraz od 6 do 10 października 2008 r., zaś zamieszkuje w B. w lokalu mieszkalnym przy ul. A.. ., gdzie koncentruje swoje sprawy życiowe. Tymczasem z zaoferowanego przez stronę dowodu w postaci kserokopii zaświadczenia z dnia 16 października 2008 r. o świadczeniach zabezpieczających utrzymanie zgodnie z drugą księgo kodeksu socjalnego (SGB II) , wystawionego przez J. w B. wynika, że Z. W. zamieszkuje w Polsce. Do tej sprzeczności w ujawnionym materiale dowodowym w zakresie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej organy obu instancji w ogóle się nie odniosły i nie próbowały wyjaśnić chociażby w drodze przesłuchania strony , gdzie ona faktycznie przebywa i koncentruje się jej centrum życiowego , szczególnie w kontekście jej twierdzeń o bezdomności , wynikających z jej pisma z dnia 22 stycznia 2009r. Wobec tego prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające i ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie ma waloru kompletności i tym samym pod adresem organów orzekających w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od tego analiza materiału aktowego niniejszej sprawy wskazuje na to, że zarówno organ I jak i II instancji uchybił również zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu , sformułowanej w przepisie art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie umożliwił stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów , zważywszy ,że obowiązek ten pozostaje aktualny na każdym etapie sprawy , a organ II instancji zgromadził dodatkowy dowód w postaci pisma Komisariatu Policji w D. Z. z dnia 04.03. 2009r. , a w decyzji powołał się na pismo tegoż Komisariatu z dnia 24.10 2008r. , a więc sprzed daty zainicjowania postępowania administracyjnego , z którego jednak nie wynika źródło pozyskania informacji. Nie przesądzając zatem treści przyszłego rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu pomocowego będzie wyjaśnienie istniejącej sprzeczności w materiale dowodowym w odniesieniu do okoliczności przebywania i miejsca zamieszkania skarżącego . Organ winien przesłuchać na tę okoliczność przede wszystkim stronę i ewentualne jej twierdzenia konfrontować z pozostałym materiałem dowodowym , a następnie umożliwić stronie wypowiedzenie się co do całości zgromadzonego materiału . Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wyeliminowane z obrotu prawnego .O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.