IV SA/Wr 284/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant: Starszy referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 4 marca 2025 r. nr SKO 4101/243/2025 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji K. S. wnioskiem z dnia 10 października 2024 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko o przyznanie pomocy finansowej w związku z poniesioną szkodą powstałą w wyniku powodzi. Wnioskodawczyni podała, że wezbrana woda z rzeki zalała podwórze, gdzie zalaniu uległy dwa silniki i woda zabrała 5 ton piasku budowlanego oraz zalała dwie piwnice, w których znajdowały się płody rolne z ogrodu (ziemniaki, marchewka). Zalane też zostały pola rolne. Ponadto w wyniku ulewnych deszczy został zalany komin i uszkodzone sufity w łazience i na strychu, które wymagają remontu. Decyzją z dnia 13 stycznia 2025 r. nr OPSGK.RŚPS.4204.21odm.2024 Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy Kłodzko, działający z upoważnienia Wójta Gminy Kłodzko na podstawie art. 2, art. 3 ust. 4, art. 5, art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4, art. 107, art. 110 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.), rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1391), art. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654 ze zm.) oraz art. 104, art. 107, art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku celowego na pokrycie szkód powstałych w wyniku klęski żywiołowej/powodzi we wrześniu 2024 r. Organ pierwszej instancji powołał definicję powodzi z art. 16 pkt 43 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), zgodnie z którą przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie ucierpiała w wyniku powodzi, bowiem nie doszło do uszkodzenia mieszkania w wyniku powodzi. W odwołaniu strona zarzuciła, że wystąpienie powodzi nie jest ograniczone tylko do wymienionych w art. 16 pkt 43 Prawa wodnego przypadków, gdyż obejmuje zdarzenia wywołane przez inne sytuacje. Powyższe brzmienie definicji powodzi jest zgodne z Dyrektywą 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z 6 listopada 2007 r., s. 27). Dyrektywa przez powódź opadową rozumie powódź związaną z zalaniem terenu wodami pochodzącymi bezpośrednio z opadów deszczu lub topnienia śniegu, może obejmować miejskie powodzie burzowe lub nadmiar wody na obszarach pozamiejskich. W związku z zalaniem sufitów w łazience i na strychu na skutek długotrwałych i ulewnych opadów deszczu cała rodzina wnioskodawczyni znalazła się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych. Poza tym organ prowadził postępowanie przez ponad 3 miesiące. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia 4 marca 2025 r. nr SKO 4101/243/2025 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść zasad ustalonych przez działającego z upoważnienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Podsekretarza Stanu, dotyczących "Udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa (...) dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 roku", a także treść art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Z regulacji tych wynika, że osobom poszkodowanym w wyniku powodzi przyznawana jest pomoc doraźna w formie zasiłku celowego w wysokości 8.000 zł w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w sprawach dotyczących pomocy związanej z powodzią gminy kierują się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, a więc powyższymi "Zasadami udzielania pomocy (...)". SKO przytoczyło również definicję powodzi z art. 16 pkt 43 Prawa wodnego i wskazało, że przyczyną powodzi bywają m. in. obfite i długotrwałe opady deszczu (powódź opadowa). Niezbędną przesłanką umożliwiającą zakwalifikowanie określonego zjawiska hydrologicznego jako powodzi jest pokrycie terenu wodą, który w normalnych warunkach taką wodą nie jest pokryty. Zakwalifikować do powodzi można nie tylko wylew z rzeki, ale również spływ powierzchniowy wód opadowych, które zalewają jakiś teren; stąd też powódź może zdarzyć się daleko od cieku. Zdaniem SKO, bezsprzecznie szkody w domu strony nie nastąpiły na skutek powodzi, tylko powstały na skutek obfitych opadów deszczu i zalania wodą deszczową sufitu w łazience i na strychu, która przedostała się do domu przez przewody kominowe. Szkoda spowodowana wodą opadową, dostającą się do domu przez przewody kominowe, o ile nie jest to woda wlewająca się z terenu, na którym zalega lub po którym płynie, nie jest szkodą wyrządzoną przez powódź. Teren to pewien obszar ziemi. Skoro strona nie doznała szkody w wyniku powodzi, a więc w wyniku zalania wodą znajdującą się pod domem, wokół domu lub przepływającą wokół domu, to brak jest podstaw do wypłacenia zasiłku celowego w formie pomocy doraźnej według zasad ustanowionych dla osób poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając naruszenie: - art. 7 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie wziął pod uwagę argumentacji skarżącej’ - art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy nie rozstrzygnął wątpliwości na korzyść strony, - art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równego traktowania obywateli’ - art. 77 i art. 80 k.p.a. przez przerzucenie obowiązku wyjaśnienia sprawy na stronę, - art. 107 § 3 k.p.a. przez brak szczegółowego wskazania przyczyn podjęcia decyzji i odniesienia się do wszystkich istotnych dowodów, - art. 35 i art. 36 k.p.a. przez przekroczenie terminów załatwiania spraw przez organy obu instancji, - art. 37 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i bezczynność organów. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do błędnej interpretacji przez organ pierwszej instancji art. 16 pkt 43 Prawa wodnego i przepisów Dyrektywy powodziowej. Według strony, powódź to czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą. W konsekwencji, obszar ziemi pod adresem skarżącej zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, który w wyniku obfitych opadów deszczu został czasowo pokryty wodą. Gdyby we wrześniu 2024 r. nie doszło do klęski żywiołowej na terenie powiatu kłodzkiego, skarżąca nie poniosłaby strat i pomoc doraźna nie byłaby jej potrzebna. W związku z zalaniem sufitów w łazience i na strychu na skutek długotrwałych i ulewnych opadów deszczu cała rodzina skarżącej znalazła się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych. Poza tym organ pierwszej instancji prowadził postępowanie przez ponad 3 miesiące. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), dalej u.p.s. Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ponadto w myśl art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, a zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Natomiast stosownie do art. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024r. poz. 654 ze zm.) użyte w ustawie określenie "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną (...), która na skutek powodzi doznała szkód majątkowych lub utraciła, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu. Jak wynika z art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 4 września 2014 r., II SA/Go 482/14, LEX nr 1513358, przyjął, że "niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym". Podobnie jak przy zasiłku okresowym ustawodawca wymienia szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie omawianego świadczenia. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, a ocena zgłaszanych potrzeb powinna być dokonywana z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w orbicie działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Może się zatem zdarzyć, że ta sama potrzeba raz zostanie uznana za wymagającą zaspokojenia ze środków publicznych, a innym razem organ odmówi udzielenia pomocy (Iwona Sierpowska, pomoc społeczna. Komentarz. Wydanie VI, komentarz do art. 39). Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia i zwykłych stosunków ściśle związanych ze statusem: członka rodziny, osoby zarobkującej (pracownika, osoby wykonującej czynności zarobkowe), obywatela demokratycznego państwa prawnego. Bytowanie to zachowywanie życia w sposób pozwalający na prawidłowy rozwój fizyczny i psychiczny, zachowanie równowagi w więziach rodzinnych, wywiązywanie się z funkcji osoby utrzymującej rodzinę. Niezbędna potrzeba bytowa to potrzeba uzasadniona tylko podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Potrzeba niezbędna to taka, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie, która z założenia ma charakter konsumujący się jednorazowo. Najmniejszy nakład środków i zabiegów organizacyjnych, który pozwoli stwierdzić, że zagrożenie lub naruszenie dobra ustało lub zostało usunięte, zaspokaja niezbędną potrzebę. Niezbędność to nieodzowność ze względu na możliwość utrwalenia się przeszkody (Wojciech Maciejko, Paweł Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz. Wydanie IV, komentarz do art. 39). Należy też zauważyć, że zgodnie z zasadami udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa w formie zasiłków celowych dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących poszkodowanych w wyniku powodzi we wrześniu 2024 r. pomoc doraźna, w tym zasiłek celowy, przeznaczona jest dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, które w wyniku powodzi poniosły szkodę (pkt I.4). Zasiłek celowy na pomoc doraźną przyznawany jest rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, prowadzącym w dniu wystąpienia powodzi gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym lub lokalu mieszkalnym na terenie obszaru dotkniętego powodzią (pkt I.7). Kwota zasiłku celowego na pomoc doraźną wynosi 8.000 złotych (pkt II.1). Według wyjaśnień skarżącej, obszar ziemi pod adresem skarżącej zabudowany jest budynkiem mieszkalnym, który w wyniku obfitych opadów deszczu został czasowo pokryty wodą. W związku z zalaniem sufitów w łazience i na strychu na skutek długotrwałych i ulewnych opadów deszczu cała rodzina skarżącej znalazła się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, w której nie może zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych. Natomiast organy w rozpatrywanej sprawie uznały, że szkody w domu strony nie nastąpiły na skutek powodzi, tylko powstały na skutek obfitych opadów deszczu i zalania wodą deszczową sufitu w łazience i na strychu, która przedostała się do domu przez przewody kominowe. Szkoda spowodowana wodą opadową, dostającą się do domu przez przewody kominowe, o ile nie jest to woda wlewająca się z terenu, na którym zalega lub po którym płynie, nie jest szkodą wyrządzoną przez powódź. Ustawa z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi odsyła do definicji powodzi zamieszczonej w art. 16 pkt 43 Prawa wodnego powodzi - rozumie się przez to czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, w szczególności wywołane przez wezbranie wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, z wyłączeniem pokrycia przez wodę terenu wywołanego przez wezbranie wody w systemach kanalizacyjnych. Na obszarze powiatu kłodzkiego, w tym na terenie Gminy Kłodzko, Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 16 września 2024 r. wprowadziła stan klęski żywiołowej na obszarze części województwa dolnośląskiego, opolskiego oraz śląskiego na okres 30 dni. Stan klęski żywiołowej objął również miejscowość, w której zamieszkuje skarżąca. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wezbrana wskutek obfitych opadów deszczu woda z rzeki zalała podwórze i dwie piwnice w domu mieszkalnym skarżącej, a także zalane zostały pola rolne. Ponadto w wyniku ulewnych deszczy został zalany komin i uszkodzone sufity w łazience i na strychu domu skarżącej, które wymagają remontu. Niewątpliwie skarżąca jest osobą poszkodowaną w wyniku powodzi. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi, określenie "poszkodowany" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, które na skutek powodzi doznały szkód majątkowych lub utraciły, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości. W ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych do rozgraniczania szkód majątkowych, których doznała skarżąca, na szkody powstałe w wyniku zalania domu skarżącej przez wezbrane wskutek obfitych opadów deszczu wody rzeki (zalanie domu od strony gruntu) oraz na szkody powstałe bezpośrednio w wyniku ulewnego deszczu (zalanie domu od strony dachu). Wszelkie szkody skarżącej powstały na obszarze stanu klęski żywiołowej, spowodowanej powodzią, w wyniku tego samego zjawiska atmosferycznego, tj. ulewnych opadów deszczu i w tym samym czasie, tj. w dniu 15 września 2024 r. w trakcie trwania powodzi na terenie należącym do skarżącej. Do podziału szkód związanych z ulewnymi opadami deszczu nie upoważnia przywoływana przez organy obu instancji definicja powodzi z art. 16 pkt 43 Prawa Wodnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie, organ ponownie prowadząc postępowanie powinien rozważyć, czy straty poniesione i zgłoszone przez skarżącą uniemożliwiły skarżącej i jej rodzinie zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Nie wyjaśniając powyższej okoliczności organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. - utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji.