IV SA/Wr 290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Protokolant : st. sekretarz sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 października 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji oraz ustalenia wysokości zasiłku stałego oddala skargę. Uzasadnienie: Przedmiotem skargi H. J. K. (dalej skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej organ odwoławczy, II instancji ) z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 37, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( t.j.Dz.U. z 2013 r., poz.182 ze zm.) dalej ustawa, organ ten utrzymał w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza G. Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej organ I instancji) z dnia [...] w sprawie zmiany decyzji własnej tegoż organu z dnia [...] przyznającej stronie zasiłek stały, poprzez ustalenie wysokości zasiłku stałego począwszy od 1 listopada 2013 r. bezterminowo na kwotę 426,58 zł. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w motywach decyzji organu I instancji podano, iż w październiku 2013r. przyznano skarżącemu prawo do dodatku mieszkaniowego w kwocie 115, 42 zł i od października właściwy organ wypłaca skarżącemu to świadczenie. Jak wskazano dalej decyzją Nr [...] z dnia [...] zmieniono decyzję z dnia [...] i przyznano skarżącemu zasiłek stały w wysokości 529 zł od dnia 1 lipca 2013 r. bezterminowo. Skarżący został pouczony o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Tymczasem z pisma Urzędu Miejskiego w G. nadesłanego do organu I instancji wynikało, że skarżącemu przyznano dodatek mieszkaniowy decyzją Nr [...] z dnia [...] na okres od 1 października 2013r. do dnia 31 marca 2014r. Wobec powyższego wszczęto postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] w konsekwencji wydając na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy decyzję o zmianie i ustaleniu wysokości zasiłku stałego począwszy od 1 listopada 2013r. bezterminowo na kwotę 426,58 zł Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie w ustawowym terminie, nie zgadzając się ze zmianą wysokości wypłacanego zasiłku stałego. W dalszych motywach swojego rozstrzygnięcia organ powołał regulacje art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 art. 37 ustawy, a także wskazał na określone w przepisach obowiązujące kryterium dochodowe. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną zmiany lub uchylenia decyzji, stanowi art. 106 ust. 5 ustawy. Odnosząc się do okoliczności faktycznych sprawy, organ zaznaczył, że strona nie pracuje, nie uzyskuje dochodów, utrzymuje się z pomocy społecznej. Wskazano, że w październiku skarżący (samotnie gospodarujący) uzyskał dochód w kwocie 115,42 zł z tytułu wypłaty dodatku mieszkaniowego zatem przysługuje mu zasiłek stały w wysokości 426,58 (kryterium dochodowe 542 zł minus uzyskany dochód z tytułu dodatku mieszkaniowego). Podkreślono, że strona wbrew obowiązkowi nie poinformowała organu I instancji o uzyskaniu dochodu w postaci dodatku mieszkaniowego, słusznie zatem organ uznał zachowanie strony, jako sprzeczne z jej obowiązkami wynikającymi z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Jak wskazano, bezsprzecznie otrzymanie dodatku mieszkaniowego stanowi zdarzenie, o którym osoba taka powinna przekazać informację pracownikowi socjalnemu. Brak takiej informacji zasadnie został zakwalifikowany, jako zachowanie odpowiadające definicji nienależnie pobranego świadczenia, sformułowanej w art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość zasiłku stałego od 1 listopada 2013r. na kwotę 426,58zł. Końcowo wskazano, że kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Skarżący niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia organu II instancji, złożył w ustawowym terminie skargę do tut. Sądu. Zarówno w złożonej skardze, jak i piśmie procesowym z dnia 10 lipca 2014r. skarżący powołując się na regulacje ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) wywodził, że stosownie do treści art. 3 ust. 3 tej ustawy, do dochodu nie wlicza się min. dodatku mieszkaniowego. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przywołał treść art. 8 w tym ust. 4 ustawy określającego co nie wlicza się do dochodu, zapominając o treści powołanego przez stronę art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela dokonane przez organ administracyjny ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Przedmiotem skargi złożonej w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zmianie wysokości zasiłku stałego z kwoty 542 zł do kwoty 426,58 zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej .Regulacje tej ustawy przewidują różne formy i rodzaje pomocy udzielanej przez gminy osobom i rodzinom takiej pomocy oczekującym. Zasadniczy cel pomocy społecznej został zdefiniowany jako zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionych osób i rodzin, przy jednoczesnym umożliwieniu im przezwyciężenia trudnych sytuacji, których nie są w stanie same pokonać. Jednym ze świadczeń przewidzianych w cytowanej ustawie jest zasiłek stały, który stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy, przysługuje między innymi osobie pełnoletniej, samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynikającego z art. 8 ust. 1 pkt 1 tego aktu. Wysokość przysługującego zasiłku ustala się tu jako różnicę pomiędzy wskazanym wyżej kryterium dochodowym a dochodem danej osoby (art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy). Nadto zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy, decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej może zostać przez organ administracyjny uchylona lub zmieniona na niekorzyść strony, bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w sytuacji wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej regulacji. W rozpatrywanej sprawie sedno zagadnienia sprowadza się do wykładni art. 8 ust. 3 ustawy zawierającego definicję dochodu w konfrontacji z treścią ust. 4 tego artykułu określającego zamknięty katalog wyłączeń tj przychodów, których nie wlicza się do dochodu. Innymi słowy spór ten sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dodatek mieszkaniowy przyznany stronie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych w kwocie 115,42 zł stanowi dochód w rozumieniu tej ustawy, czy też nie. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...).Przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie zalicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny lub motywacyjny, przyznanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej (...); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Prawidłowo zatem przyjął organ odwoławczy, że katalog wyłączeń z pojęcia dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy jest pełny. Wśród wyłączeń nie ma bowiem świadczenia okresowego w postaci dodatku mieszkaniowego przyznawanego na podstawie art. 7 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie można zatem w sposób uznaniowy poszerzać zakresu zamkniętego katalogu o innego rodzaju świadczenia, które nie zostały w nim wymienione. W konsekwencji, organ pomocy społecznej obniżył wypłacane świadczenie uwzględniając w dochodzie skarżącego kwotę 115,42 zł wypłacanego mu od 1 października 2013 r. dodatku mieszkaniowego. Jeśli bowiem zgodnie z przywołanym już art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej rodziny, to organ I instancji na podstawie decyzji zmieniającej, musiał obniżyć zasiłek stały uwzględniając w dochodzie strony wysokość wypłacanego od października 2013r. dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy prawidłowo powołał się w decyzji na wartość kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które od 1 listopada 2012 r. wynosiło 542 zł zaś zasiłek stały maksymalnie 529 zł - § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 poz. 823). Organ pomocy społecznej zastosował zatem przywołany art. 106 ust. 5 ustawy zmieniając decyzję z dnia [...] poprzez ustalenie wysokości zasiłku stałego wypłacanego skarżącemu począwszy od listopada 2013r. na kwotę 426,58. Tej treści rozstrzygnięcie organ II instancji uznał za prawidłowe w związku z czym, zakwestionowaną przez skarżącego odwołaniem decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem Sądu takie rozstrzygnięcie organu odwoławczego także należało uznać za prawidłowe. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Stwierdzenie przez organ administracyjny ziszczenia się przesłanek określonych w art. 106 ust. 5 ustawy wiąże się z wydaniem decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc. Bezsprzecznie analiza zgromadzonego materiału dowodowego dowodzi, że sytuacja dochodowa skarżącego, która w przypadku uzyskania prawa do zasiłku stałego ma znaczenie zasadnicze, w istocie uległa zmianie. W tym względzie organ pierwszej instancji, co potwierdził organ odwoławczy, dokonał słusznych ustaleń dotyczących tego, że skarżący w okresie od dnia 1 października 2013 r. uzyskał dochód w postaci przyznanego mu decyzją nr [...] z dnia [...] dodatku mieszkaniowego we wskazanej kwocie. Powyższe spowodowało konieczność zweryfikowania jego sytuacji dochodowej, która jest także niewątpliwie pochodną dochodu wyliczonego w sposób określony w art. 8 ust. 3 ustawy. Skoro zatem ustawodawca w ust. 4 tej regulacji taksatywnie wymienił składniki, które nie podlegają wliczeniu do dochodu to nie było podstaw do przyjęcia, że wypłacane skarżącemu świadczenie okresowe w postaci dodatku mieszkaniowego nie stanowi dochodu w rozumieniu ustawy. W istocie bowiem dodatki mieszkaniowe są jednym z instrumentów polityki społecznej państwa mającym na celu pomoc najuboższym ale w jej mieszkaniowym segmencie, odrębnie od regulacji ustawy o pomocy społecznej będącej podstawą wydania kontrolowanych decyzji. W kontekście zarzutów skargi należy także podkreślić, że powoływana przez stronę ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych reguluje zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków oraz właściwość organów w tych sprawach ( art. 1 ). Natomiast ustawa, na podstawie której wydano kontrolowaną decyzję, w zakresie definicji dochodu, nie odsyła do stosowania w tym zakresie definicji zawartej w ustawie o dodatkach mieszkaniowych, a zatem wywody skarżącego sugerujące konieczność ustalenia dochodu skarżącego w oparciu o tę definicję pozbawione są podstaw prawnych, zwłaszcza że pomiędzy tymi ustawami, jak również zawartymi w nich definicjami nie zachodzi stosunek specjalności – wyłączającej stosowanie definicji dochodu z ustawy o pomocy społecznej, gdyż są to, co należy ponownie podkreślić, odrębne akty prawne dotyczące różnych rodzajowo form pomocy i regulujące objęte nimi świadczenia w oparciu o ustanowione w nich odrębne przepisy. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.