IV SA/Wr 293/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Asesor WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant: Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 września 2006 r. sprawy ze skargi K. i E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla decyzje I i II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r. Nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w wysokości [...] zł, na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. K. i R. K. W dniu [...] r. R. K. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego wraz z deklaracją o dochodach. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. - Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), art. 104 Kpa oraz upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. i z dnia [...] r. do wydawania decyzji w sprawie dodatków mieszkaniowych - orzekł o przyznaniu R. K. dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w wysokości [...] zł, na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. i R. K. . Podali, iż wliczenie do dochodu jednorazowego dodatku szkolnego w wysokości [...] zł pozbawia ich możliwości kupowania potrzebnych leków dla dwojga ich dzieci, które są przewlekle chore. Wskazali także, iż od miesiąca [...] r. zostanie podwyższony czynsz za mieszkanie, co również pogarsza ich sytuację materialną. W dalszej części odwołania przedstawili swoje miesięczne wydatki na mieszkanie wskazując przy tym, iż na wyżywienie zostają im nieznaczne kwoty. W związku z powyższym proszą o zmianę niekorzystnej dla nich decyzji oraz "zniesienie dopłaty", która bardzo obciąża ich budżet domowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podało, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% - art. 5 ust. 5 ustawy. Zgodnie natomiast z art. 3.ust. 1 ustawy - dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust.1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 wyżej cyt. ustawy - dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek. Osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego obowiązania jest złożyć wniosek oraz deklarację o dochodach - których wzory określają załączniki do rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Z akt sprawy wynika, że K. i R. K. zajmują lokal mieszkalny na podstawie umowy najmu o powierzchni użytkowej [...] m. Z treści wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wynika, że gospodarstwo domowe jest pięcioosobowe. Lokal nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, nie posiada centralnie dostarczanej ciepłej wody, posiada natomiast instalację gazu przewodowego. Wydatki mieszkaniowe potwierdzone przez zarządcę w miesiącu, w którym został złożony wniosek wyniosły [...] zł. W deklaracji o dochodach R. K. podał, że za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku ([...] r.) dochód jego rodziny wyniósł [...] zł. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy - za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego. Z deklaracji stwierdzającej wysokość dochodu gospodarstwa domowego K. i R. K. wynika, że średni miesięczny dochód za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł [...] zł na osobę. Powierzchnia zajmowanego przez stronę lokalu ([...] m2) nie przekracza powierzchni normatywnej przysługującej pięcioosobowemu gospodarstwu domowemu ([...] m2). Spełniona jest zatem przesłanka dotycząca powierzchni lokalu. Średni miesięczny dochód, na jedną osobę w gospodarstwie domowym nie przekracza 125% kwoty najniższej emerytury (703,23 zł), która po uwzględnieniu waloryzacji przewidzianej w art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) i w wysokości określonej w Komunikacie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2004 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. Nr 10, poz. 162) wynosi 562,58 zł. Przechodząc zatem do obliczenia dodatku mieszkaniowego - z uwagi na fakt, że lokal mieszkalny, w którym zamieszkuje strona nie przekracza normatywnej powierzchni użytkowej, która dla pięcioosobowego gospodarstwa domowego wynosi [...] m2, dla potrzeb obliczenia dodatku mieszkaniowego należało przyjąć, zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy, wydatki ponoszone na lokal a następnie zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów do podstawy przyjąć wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. W badanej sprawie wydatki te wynoszą [...] zł. W związku z tym, że zajmowany przez stronę lokal nie jest wyposażony w instalację centralnego ogrzewania oraz instalację dostarczającą centralnie ciepłą wodę do powyższych wydatków należy doliczyć ryczałt na zakup opału z tytułu braku w wyposażeniu tych instalacji. Sposób obliczenia ryczałtu na zakup opału normują przepisy § 3 wyżej cyt. rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 - jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, za wydatek, stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych na 1 m² normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Przy cenie 1 kilowatogodziny według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, w kwocie [...] zł, stronie przysługuje ryczałt za brak instalacji centralnego ogrzewania w wysokości 117,75 zł (5 osób x [...] zł x [...] m2). Zgodnie z § 3 ust. 2 -jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody, za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na każdego członka gospodarstwa. W rozpoznawanej sprawie ryczałt na zakup opału z powodu braku instalacji ciepłej wody wynosi [...] zł (20 KWh x [...] zł x 5 osób). Łączna kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego wynosi [...] zł. Udział własny strony w ponoszonych wydatkach reguluje przepis art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości: 1) 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym, 2) 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4 osobowym, 3) 10% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 5-osobowym i większym. Wydatki poniesione przez stronę w wysokości 10% dochodu własnego wynoszą [...] zł ([...] zł x 10%). W związku z tym dodatek mieszkaniowy stanowi kwotę [...] zł ([...] zł –[...] zł). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wysokości ryczałtu na zakup opału, wydatki wnioskodawcy, o których mowa w § 2 ust. 1, sumuje się z wydatkami, o których mowa w § 3, następnie oblicza się wskaźnik procentowy odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w §3, w łącznej kwocie wydatków. Kwota ryczałtu na zakup opału będąca częścią dodatku mieszkaniowego, która jest wypłacana do rąk wnioskodawcy, stanowi iloczyn obliczonego dodatku mieszkaniowego i wskaźnika, o którym mowa w ust. 1. Obliczony na podstawie powyższych przepisów ryczałt na zakup opału wynosi [...] zł [[...] zł: ([...] zł + [...] zł) x [...] zł]. Z powyższego wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie [...] zł. Z uwagi na argumenty odwołania wyjaśnić należy, że według cytowanego art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dochodami są wszelkie przychody, od których odlicza się lub do których nie wlicza się ściśle wskazanych w powołanym przepisie należności. W uchwale 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2005r. nr OPK 23/02 (ONSA 2003/1/13) - wskazano, że określenie "wszelkie przychody" użyte w legalnej definicji dochodu obejmuje to co zostało faktycznie uzyskane. Zatem brak jest możliwości wyłączenia z dochodu R. K. wypłaconego w miesiącu [...] r. dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Natomiast podana w odwołaniu informacja, iż od [...] r. ma ulec zmianie wysokość czynszu - nie ma wpływu na wysokość przyznanego świadczenia, bowiem, zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy - zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powołała się na okoliczności podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje ustalenia faktyczne i prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem kontrolując decyzję administracyjną sąd bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Skarga jest zasadna. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. nr P 4/05 stwierdził niezgodności art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyszczególnienia, które przepisy zawarte w art. 9 ustawy są podstawą poszczególnych przepisów rozporządzenia. Utrata mocy obowiązującej uznanego za niezgodny z Konstytucją powyższego przepisu, upoważniającego do wydania rozporządzenia, powoduje także utratę mocy obowiązującej wydanego na jego podstawie rozporządzenia. Zatem stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, sprawia, że tym samym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny podał, że zakwestionowany przepis rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych mówi, że podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowią wydatki w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Jednoznaczny jest więc cel tej regulacji, którym jest zmniejszenie kwoty przyznawanych dodatków mieszkaniowych. Wielkość odjemnej w równaniu, którego wynik stanowi (co do zasady) kwotę dodatku, zmniejsza się o 10%. Należy zaznaczyć, że ograniczenie wysokości wydatków ma charakter generalny, tj. dotyczy wszystkich wydatków, niezależnie od rodzaju uprawnień do lokalu, charakteru prawnego tego lokalu (należący do zasobu mieszkaniowego gminy lub nie) oraz od rodzaju samych wydatków. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności w art. 6 ust. 1. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych, jest zatem niezgodny z ustawą o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności ze wskazanym przepisem. Pomijając tu kwestię, czy w ogóle, kiedy i w jakim zakresie ustawodawca może upoważnić do określenia w rozporządzeniu odstępstw od regulacji ustawowej, przyjąć należy, że - niezależnie od innych warunków - wynikać to powinno z jednoznacznej (a nie domniemanej) i szczegółowej treści przepisu ustawy. Rozporządzenie nie może więc bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych ustawami, a także nie powinno ich powtarzać. Tym samym § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych odwołuje się do pojęcia "wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego". Problem wysokości dodatku mieszkaniowego został uregulowany w art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten nie posługuje się jednak pojęciem użytym w art. 9 ust. 1 pkt 1. Występują w nim natomiast dwa inaczej nazwane pojęcia, mianowicie: wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy. Wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między tymi wydatkami. Sposób obliczania "wydatków na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego" określony jest w art. 5 ust. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który to przepis odwołuje się z kolei do pojęcia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Gdy chodzi o pojęcie "wydatków poniesionych", to - w świetle art. 6 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - o ich wysokości nie decyduje wysokość rzeczywistych wydatkowanych kwot, gdyż wymieniony przepis nakazuje przyjąć, że odpowiadają one określonemu poziomowi dochodów gospodarstwa domowego, przy czym nazwa "gospodarstwo domowe" oznacza grupę osób wymienionych w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tak więc niezależnie od uregulowanej w sposób wysoce skomplikowany, a wskutek tego wysoce niejasny (m.in. w związku z wadliwością zastosowanej terminologii), metody ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego, można przyjąć, że możliwe jest ustalenie wysokości dodatku wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Wobec tego rola przepisu przewidującego wydanie rozporządzenia (czyli art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) nie polega na uzupełnieniu regulacji ustawowej w określonym zakresie, ale na upoważnieniu Rady Ministrów do wprowadzenia odstępstw od regulacji ustawowej. W ten sposób rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych w samoistny sposób przedstawia odrębny od ustawowego rygoru określania wysokości dodatku mieszkaniowego. Przepisy o charakterze wykonawczym determinują treść norm ustawowych. Stanowi to oczywiste naruszenie określonej konstytucyjnie hierarchii źródeł prawa. Uznając zatem, iż doszło do naruszenia prawa materialnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1a orzeczono jak w sentencji. Stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie uznał za konieczne orzekanie w przedmiocie wykonalności uchylonej decyzji.