IV SA/Wr 299/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska - Ilków Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant asystent sędziego Anna Rudzińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odprawy pieniężnej przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby oddala skargę. Decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 31 ust. 4, art. 96 ust. 1, art. 110 ust. 1 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania G. G. od decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego we W. nr [...] z dnia [...] w sprawie przyznania należnych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa pieniężna oraz ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy), postanowiono w całości utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego we W. nr [...] z dnia [...]. W motywach uzasadnienia podano, że Dyrektor Generalny SW w W. decyzją nr [...] z dnia [...] zwolnił G. G. ze służby w Służbie Więziennej z dniem [...] z powodu orzeczenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby. Na podstawie art. 110 ustawy o Służbie Więziennej – w związku ze zwolnieniem – Dyrektor AŚ we W. został zobligowany do naliczenia i wypłacenia G. G. świadczeń o których mowa w ww. artykule (odprawa, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy). Decyzją nr [...] z dnia [...] Dyrektor AŚ we W. określił przysługujące świadczenia. Świadczenia te uzależnione były od wysokości pobieranego uposażenia zasadniczego i dodatków o charakterze stałym do tego uposażenia, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Uposażenie strony na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym wynosiło 5.795,-zł., w tym: uposażenie zasadnicze – 2.942,-zł, dodatek za stopień majora SW – 1.214,-zł., wysługa 20% uposażenia zasadniczego – 589,-zł., dodatek służbowy – 1.050,-zł. Organ odwoławczy sprawdził zasady przyznania i prawidłowośc obliczenia wysokości należnych stronie świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby. Stwierdził, że przyznana odprawa i ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy zostały przez Dyrektora AŚ we W. określone i obliczone prawidłowo. I tak za 16 lat, 1 miesiąc i 24 dni służby przysługiwała odprawa w wysokości 520% uposażenia, stąd 5.795x520%=30.134,00zł. Ekwiwalent za niewykorzystane 75 dni urlopu wypoczynkowego obliczono dzieląc uposażenie przez współczynnik dni pracujących w roku, w skali miesiąca, wynoszący w 2010 r. 21,25 i mnożąc przez 75 dni urlopu (5.795:21,25x75=20.453,25zł.). Organ odwoławczy nie znalazł więc nieprawidłowości w rozstrzygnięciu decyzji Dyrektora AŚ we W nr [...] z dnia [...]. Zarazem poinformowano, że postępowanie administracyjne, które toczyło się przed Dyrektorem AŚ we W. i które zakończyło się decyzją nr [...] z dnia [...] nie miało za swój przedmiot ustalenie wysokości dodatku służbowego. Takie postępowanie toczyło się w 2008 r. i zakończyło się decyzją z dnia [...], nr [...], którą Dyrektor AŚ we W. ustalił G. G. dodatek służbowy w wysokości 1.050zł. Dodatek ten w wymienionej wysokości otrzymywał on miesięcznie do dnia zwolnienia ze służby. Pomimo tego, że skarżący podnosił sprawę dodatku służbowego i kwestionował ustaloną jego wysokość, Dyrektor AŚ we W. do dnia zwolnienia go ze służby w Służbie Więziennej, wysokości tego dodatku nie zmienił. Wyjaśniono, że określenie wysokości dodatku służbowego jest pozostawione uznaniu administracyjnemu przełożonego personalnego, który może go kształtować w wysokości do 50% uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień SW. Wysokość ta jednakże uzależniona jest od środków finansowych będących w dyspozycji jednostki oraz od oceny funkcjonariusza, sporządzanej przez przełożonego pod kątem dyspozycji § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby Więziennej (Dz. U. nr 14, poz. 137). Oprócz wyżej wymienionych elementów warunkujących przyznanie dodatku służbowego w określonej kwocie, przełożony przy jego ustalaniu bierze pod uwagę również: a/ wysokość otrzymywanego dotychczas dodatku służbowego, b/ zajmowane stanowisko służbowe, c/ przebieg i długość dotychczasowej służby, d/ inne elementy przyjęte – co do zasady – w podobnych sprawach (np. powierzenie nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych, złożoność obowiązków służbowych, samodzielność, kreatywność, odpowiedzialność, sposób realizacji zadań, itp.). Jak wynika z wyjaśnień Dyrektora AŚ we W., wysokość dodatku służbowego, który skarżący otrzymywał, była adekwatna do uzyskiwanych wyników w służbie, posiadanych kwalifikacji i charakteru (zakresu) wykonywanych zadań służbowych, z uwzględnieniem ponadto tych elementów, o których mowa wyżej w podpunktach od a do d. Zgłaszane więc roszczenia o zmianę wysokości dodatku służbowego – w związku z odejściem na zaopatrzenie emerytalne – nie mają żadnego umocowania tak w obowiązujących przepisach prawnych (ustawa o Służbie Więziennej, rozporządzenie w sprawie dodatków...) jak również w osobistej sytuacji służbowej poprzedzającej dzień wydania decyzji, od której złożono odwołanie. Wyjaśniono, że przez sytuację osobistą rozumie się brak powodów do zmiany wysokości dodatku służbowego ze względu na brak przesłanek warunkujących tę zmianę, o których mowa była wyżej, wysokość posiadanego dodatku służbowego. Za wystarczające uznano wyjaśnienia Dyrektora AS we W., który stwierdził, że od dnia 15 września 2008 r., tj. od dnia podwyższenia skarżącemu dodatku służbowego, zaprzestał on praktycznie jej pełnienia, gdyż przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim (38 dni do końca 2008 r. oraz 358 w 2009 r.). Wszystkie obowiązki służbowe związane z kierowaniem działem ochrony AŚ we W. przejął zastępca kierownika. Wszelkie więc okoliczności uzasadniające podwyższenie dodatku, w związku z powierzeniem nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych nie odnosiły się do skarżącego, gdyż ich nie realizował. Również – co udokumentował dyrektor AŚ we W. ocena uzyskiwanych przez stronę wyników w służbie (do czasu choroby), nie uzasadniała podwyższenia dodatku służbowego. Ocenę wyników w służbie dokonuje bezpośredni przełożony, w tym przypadku Dyrektor AŚ we W. W ocenie tej oparł się na informacjach uzyskanych po kontroli problemowej działalności ochronnej w AŚ we W., przeprowadzonej w dniach 8-10 października 2008 r. przez specjalistów w Biurze Ochrony i Spraw Ochronnych CZSW w W.. Na podstawie tej kontroli wydano 18 poleceń pokontrolnych – pismo z dnia 16 grudnia 2008 r. nr BO-0920/38/08/1939, kontroli wewnętrznej (kontroli pracy) przeprowadzonej przez Dyrektora AŚ we W. w dniach 22-31 grudnia 2008 r. Wyniki kontroli Dyrektor AŚ we W. opisał w protokole pokontrolnym, wydając na jego podstawie 9 poleceń pokontrolnych. Ponadto Dyrektor AŚ we W. wskazał, że od lutego 2008 r. tj. od dnia objęcia przez niego stanowiska dyrektora jednostki, pomimo jego starań, aby współpraca ze skarżącym miała charakter merytoryczny i przyniosła podniesienie stanu bezpieczeństwa jednostki, skarżący (bazując na dotychczasowych rozwiązaniach organizacyjnych), nie przejawiał inicjatywy w pracy oraz w wyszukiwaniu nowych rozwiązań. Niedostatecznie też Dyrektor jednostki ocenił współpracę strony z zastępcami, nadzór natomiast nad podległymi funkcjonariuszami w dziale ocenił jako problematyczny. Zdolność skarżącego do komunikacji z przełożonymi jak i z podwładnymi, Dyrektor AŚ we W. ocenił jako zawężoną i ograniczającą się do sytuacji wymuszonych przez okoliczności lub polecenia przełożonych. Dyrektor AŚ we W. wskazał też na fakt nie informowania go – na zasadach § 24 regulaminu z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu pełnienia służby przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (bądź innych upoważnionych funkcjonariuszy jednostki) – o niemożności stawienia się strony do służby, pomimo otrzymywania kolejnych zwolnień lekarskich i dysponowania telefonem służbowym. Jak stwierdził Dyrektor AŚ we W., prezentowana przez skarżącego we wzmiankowanym okresie postawa, nie sprzyjała kształtowaniu dobrej atmosfery pracy w dziale ochrony oraz nie służyła relacjom z funkcjonariuszami innych działów jednostki. Nie stanowiła też – w ocenie Dyrektora AŚ we W. – dobrego przykładu dla podległych funkcjonariuszy działu ochrony. Reasumując stwierdzono, że Dyrektor AŚ we W. po dniu 15 września 2008 r. nie znalazł podstaw do zmiany wysokości dodatku służbowego. Uznano również, iż powody takiego postępowania Dyrektora AŚ we W. znajdują uzasadnienie w przedstawionym materiale dowodowym, który pozwala stwierdzić, że dyrektor jednostki kierował się w sprawie uzasadnionymi przesłankami, skutkującymi takim, a nie innym jego postępowaniem. Ponadto zaznaczono, że żaden z funkcjonariuszy SW – odchodząc na emeryturę – nie otrzymuje z tego tytułu automatycznie wyższego dodatku służbowego. Jeżeli przed przejściem na zaopatrzenie emerytalne komukolwiek podwyższono wysokość dodatku służbowego, to tylko i wyłącznie z przyczyn o których mowa z § 4 ust .1 i 2 rozporządzenia, cytowanego wyżej, z dnia 7 lutego 2002 r. oraz z braku wcześniej w jednostce wystarczających środków finansowych, które pozwalałyby ustalić jego wysokość adekwatnie do długości stażu służby, uzyskiwanych wysokich wyników w służbie. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego G. G. podniósł, że wbrew obowiązującej – jego zdaniem w Służbie Więziennej praktyce nie podwyższono mu dodatku służbowego, co miało wpływ na ostateczną wysokość odprawy pieniężnej. Swoje zarzuty skarżący uzasadnił głównie faktem, że został zaliczony do III grupy inwalidzkiej, zaś utrata zdrowia pozostaje w związku z pełnieniem służby. Zarzucił nierówne traktowanie funkcjonariuszy w służbie, wskazując przykład funkcjonariusza, który przed przejściem na emeryturę otrzymał podwyżkę dodatku służbowego. Postępowanie przełożonego określił jako wybiórcze, tendencyjne i subiektywne. Powołał się na fakt, że jego służba była dobrze oceniania przez przełożonych, zatem tym bardziej nie rozumie dlaczego nie podwyższono mu dodatku. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organ administracji rozstrzygnięć, sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, słuszność zastosowania prawa materialnego, a także słuszność zastosowanej w sprawie interpretacji prawa materialnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1271), zwanej p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. W rozważanej sprawie skarżący oświadczył do protokołu rozprawy, że przedmiotem skargi jest wyłącznie wysokość odprawy pieniężnej przyznanej mu w związku ze zwolnieniem ze służby. Swoje zarzuty kierował nie tyle pod adresem zaskarżonej decyzji wyliczającej i przyznającej mu kwotę odprawy w ustalonej wysokości, ile pod adresem decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego we W. z dnia [...] nr [...], ustalającej na rzecz skarżącego dodatek służbowy w wysokości 1.050zł. Zarzucił, że organ decyzyjny celowo i intencjonalnie oraz w krzywdzący i dyskryminujący sposób ustalił wysokość tego składnika uposażenia, co – zważywszy na fakt, że dodatek ten był jednym z elementów wchodzących w skład podstawowy wymiaru kwoty odprawy należnej w związku ze zwolnieniem ze służby – przyczyniło się do otrzymania tej odprawy w wysokości mniejszej w stosunku do kwoty, którą by otrzymał, gdyby dodatek ten mu podwyższono. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał rozważyć, czy w ramach wszczętego skargą G. G. postępowania, wobec postawionych przez skarżącego zarzutów odnoszących się do ostatecznej decyzji z dnia [...] Sąd był uprawniony do poddania kontroli tego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powyższego zagadnienia, należy stwierdzić przede wszystkim, iż granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Wymagana jest zatem odpowiedź na pytanie, co należy rozumieć pod pojęciem "sprawy", które to pojęcie wyznacza w istocie rzeczy zakres dopuszczalnej ingerencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Pojęciem tym operują bowiem dwa kluczowe w tym zakresie przepisy – art. 134 § 1 i art., 135 p.p.s.a. Pierwszy z nich stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Zgodnie natomiast z treścią drugiego z nich, "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Analizując zakreślony wyżej problem w kontekście powyższych regulacji, dojść zatem można do konstatacji, iż pojęcie "sprawy", jakim posługują się cyt. wyżej przepisy, jest pojęciem niedookreślonym, a jego zakres wymaga ustalenia na potrzeby każdego indywidualnego przypadku. Mając na względzie poglądy zarówno doktryny jak i judykatury za uprawniony uznać należy pogląd, że analizowane tu pojęcie "sprawy" rozumieć należy szeroko. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając decyzję zaskarżoną, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w przepisach p.p.s.a., wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005, s. 25-26; 434-435, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., syg. akt FSK 2261/04, LEX nr 187525). Aczkolwiek zaprezentowane wyżej uwagi w pełni uprawniają nadanie pojęciu "sprawa", jakim posługują się analizowane przepisy, szerokiego znaczenia to jednak równocześnie sprawiają, iż nie może być ono traktowane za nieograniczone. Granicę jego znaczenia wyznacza bowiem istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegająca załatwieniu w tożsamej sprawie w pojęciu materialnoprawnym (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FSK 12/99 ONSA Nr 1 poz. 7). Wyjaśniając znaczenie zagadnienia tożsamości sprawy administracyjnej w sensie materialnoprawnym i odwołując się do poglądu doktryny zauważyć należy, zgodnie z powszechnym jej stanowiskiem, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Omawiany przepis art. 134 § 1 zastałby więc naruszony, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny wyszedł poza "granice sprawy" i uczynił przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę, bowiem nie jest on wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1997 r. sygn. akt SA/Ł 2572/95, Pr. Gosp. 1998, Nr 5, s. 36 uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 104 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2001 r., sygn. akt III SA 502/00, Prz. Pod. 2001, Nr 12, s. 63). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba bezspornie wykluczyć tożsamość w sensie materialnoprawnym sprawy prowadzonej w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. oraz sprawy zaskarżonej decyzją Dyrektora Aresztu Śledczego we W. z dnia [...] ustalającej wysokość dodatku służbowego. Mimo bowiem tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków ukształtowanych w obu wskazanych decyzjach, nie zachodzi w nich tożsamość przedmiotowa, czyli tożsamość co do treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Tym samym uznać należy, że pomiędzy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej we W. w przedmiocie przyznania świadczenia związanego ze zwolnieniem ze służby, a ostateczną decyzją z dnia [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz skarżącego dodatku służbowego w podanej wysokości, nie istniał taki związek, który uzasadniałby możliwość poddania jej kontroli w niniejszym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz uwzględniając fakt, że skarżący nie negował wysokości kwoty przyznanej mu odprawy pieniężnej lecz krzywdzący – jego zdaniem – sposób ustalenia składnika uposażenia w postaci dodatku służbowego (wpływającego ostatecznie na kwotę przyznanej odprawy), brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Sąd zauważa jednak, że w uzasadnieniu obu decyzji jak i w wywodach odpowiedzi na skargę skupiono się przede wszystkim na treści ostatecznej decyzji z dnia 15 września 2008 r. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego i prowadzenia tego postępowania w trybie zwykłym, dokonano oceny decyzji ostatecznej wydanej w innej sprawie. Uchybienie to, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia wniosku skarżącego w zakresie odprawy pieniężnej w związku ze zwolnieniem ze służby. Oznacza jednak, iż wniosek skarżącego został potraktowany również jako żądanie kontroli decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym, co powinno skutkować odpowiednią reakcją organu. Uwzględniając powyższe, na postawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. PM 17.11.2010 r.