IV SA/Wr 299/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca) Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Protokolant: Referent Małgorzata Balowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 8 kwietnia 2025 r. nr SKO.PS/41/93/25 w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowego zasiłku powodziowego oddala skargę w całości. Zaskarżoną decyzją z 8 kwietnia 2025 r., SKO.PS/41/93/25 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Kamienna Góra (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 14 lutego 2025 r., nr MOPS.DPS.4205.11.2025 odmawiającą przyznania D. S. (dalej: strona, skarżący) jednorazowego zasiłku powodziowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że strona wnioskiem z 10 stycznia 2025 r. zwróciła się o przyznanie zasiłku powodziowego w kwocie 2.000 zł. We wniosku wskazała, że w wyniku powodzi mającej miejsce we wrześniu 2024 r. na terenie miasta K. zalana została piwnica znajdująca się pod mieszkaniem. Zalaniu uległy ściany oraz podłoga. Wilgoć po murach dostała się także do mieszkania, w którym widoczne są ślady pleśni. Szkody strona wyceniła na kwotę ok. 3.000 zł. Burmistrz decyzją 14 lutego 2025 r. odmówił wnioskowanego świadczenia. Wyjaśnił, że w dniu 16 stycznia 2025 r. pracownik socjalny dokonał weryfikacji danych zawartych we wniosku i po dokonaniu oględzin piwnicy potwierdził ślady po zalaniu przez wodę, ponadto w piwnicy na górnych półkach nadal znajdowały się słoiki z przetworami. Przetwory z dolnych półek wnioskodawca wyrzucił. W mieszkaniu, pomimo że nie zostało zalane, znajdowało się obuwie i odzież o nieprzyjemnym zapachu stęchlizny i osadzonej pleśni. Trudno przy tym jednoznacznie stwierdzić, czy rzeczy te przechowywane były dotychczas w lokalu czy też w piwnicy. Dalej wskazywał, że zgłoszone przez stronę szkody nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową. Złożenie przez stronę wniosku po pięciu miesiącach od wystąpienia powodzi świadczy o tym, że strona w tym okresie korzystając z własnych zasobów samodzielnie funkcjonowała i nie oczekiwała wsparcia z pomocy społecznej. W ocenie organu I instancji nie zostały zagrożone dotychczasowe warunki egzystencji strony, w tym przede wszystkim jego potrzeby mieszkaniowe. Wykazane straty, w postaci zalanej piwnicy i śladów pleśni, nie stanowią niezbędnej potrzeby bytowej. Budynek wraz z piwnicą, gdzie położony jest lokal zajmowany przez stronę jest stale ogrzewany z sieci ciepłowniczej i w chwili obecnej trudno uznać, że istnieje potrzeba dodatkowego osuszania ścian w piwnicy. Co zaś się tyczy obuwia i odzieży ze śladami pleśni, to przyjąć należy, że nie zostały one odpowiednio zabezpieczone i przechowywane. Zwrócił uwagę, że powstanie woni stęchlizny oraz śladów pleśni nierzadko jest spowodowane nieodpowiednim przechowywaniem odzieży i obuwia co niekoniecznie jest związane z powodzią, zwłaszcza, że lokal wnioskodawcy nie został zalany. Nieodpowiednie przechowywanie oraz brak dbałości o swoje rzeczy nie może przybierać charakteru niezbędnej potrzeby bytowej, w przypadku ich świadomego uszkodzenia. Podsumowując swoje stanowisko Burmistrz stwierdził, że sam fakt wystąpienia szkody nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania zasiłku powodziowego, konieczne jest wystąpienie ogólnych przesłanek udzielenia wsparcia, w tym przede wszystkim musi zaistnieć trudna sytuacja życiowa, której osoba nie jest w stanie samodzielnie przezwyciężyć. W ocenie organu przedmioty, które uległy zniszczeniu, nie służyły zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Odwołanie wniosła strona, która zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji organu I instancji. Podniosła, iż na skutek zalania piwnicy doszło do przesiąkania wilgoci przez sufit piwnicy, która objęła posadzkę i dolne partie ścian mieszkania, a w konsekwencji zawilgoceniu uległy także ubrania i obuwie przechowywane w pawlaczu stojącym bezpośrednio na betonowej podłodze. W ocenie odwołującego, sytuacja ta wpłynęła na jego warunki bytowe i uzasadnia przyznanie zasiłku. Dodał również, że wskutek przesiąkania wilgoci doszło do poluzowania muszli toaletowej. Po rozpatrzeniu odwołania, SKO w Wałbrzychu decyzją z 8 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, iż wskazane przez stronę skutki wilgoci mogły mieć miejsce, jednak pozostają one skutkami pośrednimi wobec zalania piwnicy. Co istotne, szkoda ta nie została wywołana bezpośrednio przez wodę powodziową. Nie wykazano również, aby doszło do zniszczenia jedynych posiadanych ubrań lub obuwia, których brak uniemożliwiałby dalsze funkcjonowanie lub stwarzałby zagrożenie dla zdrowia. SKO zaakcentowało, że kwestią sporną była kwestia, czy powódź doprowadziła do naruszenia niezbędnej potrzeby bytowej strony. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy, jednak na gruncie ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi o potrzeby, których niezaspokojenie stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia lub podstawowych warunków egzystencji. Podsumowując swoje stanowisko stwierdził zatem, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia którejkolwiek z tych potrzeb - szkoda miała charakter pośredni i ograniczony, a zalaniu uległy przedmioty takie jak regał i słoiki, a zawilgoceniu uległa część ubrań i obuwia, które znajdowały się w pawlaczu, znajdującym się w mieszkaniu odwołującego, które nie są nieodzowne do życia, zdrowia ani codziennego funkcjonowania gospodarstwa domowego. Zalanie piwnicy skutkujące zawilgoceniem ubrań i butów (które znajdowały się na betonowej podłodze pawlacza) nie wpisuje się w katalog potrzeb bytowych, które orzecznictwo uznaje za niezbędne. Odwołujący nie wykazał, że te ubrania i obuwie były jedynymi posiadanymi (czyli brak np. konieczności zakupu odzieży), a same przedmioty nie mają charakteru krytycznego dla życia, zdrowia, ogrzewania, funkcjonowania sanitarnego itp. Jednocześnie SKO wskazało, iż pomimo braku podstaw do przyznania świadczenia w ramach art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 654, ze zm.; dalej: ustawa powodziowa), w sytuacji pogorszenia warunków bytowych wywołanych skutkami powodzi, strona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 lub art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej: u.p.s.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji SKO polegający na przyjęciu, że nie spełnia on przesłanki zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej. W ocenie skarżącego, decyzja opiera się na nieprawidłowej ocenie jego sytuacji życiowej, gdyż w wyniku powodzi doszło do zalania i zawilgocenia piwnicy, uszkodzenia przechowywanych tam zapasów, jak również do przesiąkania wilgoci do jego mieszkania, co skutkowało zagrzybieniem i uszkodzeniem rzeczy codziennego użytku, w tym odzieży, obuwia, pawlacza oraz wyposażenia sanitarnego. Podkreślił, że skutki te miały realny wpływ na jego codzienne funkcjonowanie, a jego potrzeby bytowe zostały niezaprzeczalnie naruszone. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zarówno decyzji SKO jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 19 sierpnia 2025 r. pełnomocnik strony, wyznaczony z urzędu, zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 3 ustawy powodziowej w zw. z art. 3 u.p.s. poprzez nieprzyznanie skarżącemu zasiłku powodziowego pomimo poniesienia szkody i spełnienia warunków do otrzymania zasiłku, w tym pozostawanie w trudnej sytuacji materialnej wymagającej pomocy MOPS dodatkowo pogorszonej na skutek zalania, które spowodowało zawilgocenie ścian, ubrań, butów i wymagało remontu w toalecie. II. przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na wynik sprawy: 1) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez podtrzymanie decyzji organu I instancji, który dokonał różnych rozstrzygnięć w podobnym stanie faktycznym przyznając zasiłek sąsiadom skarżącego z tego samego budynku, którzy ponieśli podobnego rodzaju szkody i których niezbędne potrzeby bytowe nie są zaspokajane w mniejszym stopniu niż skarżącego; 2) art. 7a w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady in dubio pro libertate w związku z obowiązkiem organów administracyjnych realizowania zasady pogłębionego zaufania do organów, które polegało na dokonaniu takiej wykładni przepisów i oceny stanu faktycznego sprawy pomimo istnienia przesłanek umożliwiających wydanie zasiłku skarżącemu, tak żeby podtrzymać decyzję organu I instancji odmawiające przyznania zasiłku powodziowego i rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości na niekorzyść skarżącego; 3) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wybiórczym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i dokonanie dowolnych a nie swobodnych ustaleń; 4) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, że sytuacja związana z codziennym funkcjonowaniem skarżącego jest dobra z w pełni zaspokojonymi wszystkim niezbędnymi potrzebami bytowymi i nie uległa pogorszeniu wskutek powodzi, a co za tym idzie nie została spełniona przesłanka wypłaty zasiłku powodziowego; 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie wystarczającego dla zweryfikowania prawidłowości decyzji uzasadnienia decyzji w zakresie dokonanych ustaleń i ich oceny prawnej. Pełnomocnik ponadto wniósł o zobowiązanie organu I instancji do udzielenia informacji ile osób z budynku gdzie mieszka skarżący wystąpiło o udzielenie zasiłku powodziowego o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej, jak te wnioski zostały rozstrzygnięte i jakie okoliczności faktyczne przesądzały o pozytywnym lub negatywnym rozstrzygnięciu wniosku. Na rozprawie skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 19 sierpnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał jednak, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja SKO a także poprzedzająca ją decyzja Burmistrza odpowiadają prawu. Zagadnieniem spornym w sprawie jest spełnienie przez skarżącego przesłanek do przyznania zasiłku powodziowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej, który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy. Zgodnie z tym przepisem rodzina lub osoba samotnie gospodarująca, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), poszkodowana w wyniku wystąpienia powodzi, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może otrzymać jednorazowy zasiłek powodziowy w kwocie do 2 tys. zł, zwany dalej "zasiłkiem". Zasiłek jest przyznawany niezależnie od dochodów rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, i nie podlega zwrotowi, z zastrzeżeniem ust. 7 (art. 5 ust. 2). Zasiłek jest przyznawany na wniosek rodziny lub osoby samotnie gospodarującej, w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, złożony w terminie określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy, na terenie której wnioskodawca poniósł szkodę w wyniku powodzi, albo gminy sąsiadującej, na terenie której przebywa w wyniku przeprowadzenia ewakuacji albo konieczności opuszczenia zagrożonego miejsca zamieszkania (art. 5 ust. 3). Decyzję o przyznaniu zasiłku wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), o którym mowa w ust. 3, niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 2 dni od dnia wpłynięcia wniosku do organu (art. 5 ust. 4). Do wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawca dołącza oświadczenie, że w wyniku powodzi doznał szkody majątkowej wraz z określeniem jej wartości, nie ubiegał się o zasiłek na terenie innej gminy oraz że wyraża zgodę na weryfikację danych zawartych we wniosku. Oświadczenie jest składane pod rygorem poniesienia odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań (art. 5 ust. 5). Kierując się treścią tego przepisu prawo do tego zasiłku wymaga spełnienia łącznie następujących warunków: 1) uprawnionymi do zasiłku jest rodzina, czyli osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.) oraz osoba samotnie gospodarująca, czyli osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe (art. 6 pkt 9 u.p.s.); 2) rodzina lub osoba samotnie gospodarująca zostali poszkodowani w wyniku powodzi, czyli na skutek powodzi doznali szkód majątkowych lub utracili, chociażby czasowo, możliwość korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu (art. 2 ustawy powodziowej); 3) ww. szkoda wystąpiła na terenie objętym stanem klęski żywiołowej, w gminie wskazanej w przepisach wydanych na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy powodziowej; 4) celem przyznania zasiłku jest zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 października 2025 r., IV SA/Wr 247/25). Ponadto trzeba podkreślić, że przez zawarte w art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej odesłanie do pojęcia "niezbędnej potrzeby bytowej" nie może być wątpliwości, że interpretacja tego pojęcia winna zostać dokonana z uwzględnieniem orzecznictwa sądowego dotyczącego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Przy tym nie można stracić z pola widzenia, że art. 39 ust. 2 u.p.s. wskazuje przykładowy katalog tego rodzaju potrzeb (koszty zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia, wyrobów medycznych, leczenia, ogrzewania, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu). Można więc generalnie przyjąć, że niezbędna potrzeba bytowa to taka potrzeba, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować - potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym; taka, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka; taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 1067/19). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd przede wszystkim stwierdza, że skarżący niewątpliwie jest potencjalnie uprawnionym w rozumieniu przepisów u.p.s., oraz to że opisana wyżej szkoda wystąpiła na terenie objętym stanem klęski żywiołowej. Na aprobatę zasługuje jednak stanowisko organów, które zakwestionowały kwalifikowany związek pomiędzy wykazywanymi przez skarżącego szkodami a oddziaływaniem powodzi. W realiach przedmiotowej sprawy zniszczenie garderoby oraz uszkodzenie wyposażenia łazienki (poluzowanie muszli toaletowej) było wynikiem wielomiesięcznego oddziaływania wilgoci, która przedostała się z zalanej piwnicy. Sam skarżący przyznał, że te skutki powodzi "nie są widoczne od razu". Innymi słowy, wzmiankowane szkody nie powstały w czasie zalania budynku tylko kilka miesięcy później. Nie można zatem przyjąć, że stanowią one "normalny" czy też "adekwatny" wynik (skutek) powodzi. Co jednak najistotniejsze, niezależnie od powyższego Sąd wskazuje, że na kanwie niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby celem wnioskowanej pomocy miałoby być zaspokojenie "niezbędnej potrzeby bytowej" skarżącego. W tym zakresie rację mają organy, że zniszczenie określonych elementów garderoby (zawilgocone obuwie, które stało na betonowej posadzce) czy też uszkodzenie wyposażenia łazienki (poluzowanie muszli toaletowej) w żadnym wypadku nie zagrażały egzystencji skarżącego. Logika i doświadczenie życiowe wskazuje, że rozwój pleśni czy działanie zapachu stęchlizny jest procesem długotrwałym. Skarżący rozpoznał ww. straty (szkody) dopiero w styczniu 2025 r. Oznacza to więc, że wspomniane elementy garderoby nie były niezbędne dla skarżącego, szczególnie w okresie jesienno-zimowym. Brak jest tutaj zatem tutaj relewantnego związku z koniecznością zapewnienia "niezbędnej potrzeby bytowej" skarżącego. Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazanych w skardze, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 w zw. z art. 77 czy k.p.a.) wreszcie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Nie doszło również do postulowanego naruszenia zasady nakazującej rozstrzyganie wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). W powołanym przepisie nie chodzi o pojawienie się w ogóle wątpliwości interpretacyjnych, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny). Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia, albowiem interpretacja art. 5 ust. 1 ustawy powodziowej na kanwie niniejszej sprawy nie wywołuje żadnych wątpliwości prawnych. Chybiony jest wreszcie zarzut naruszenia utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 1 k.p.a.). Skarżący nie przedstawił jakichkolwiek środków, które uprawdopodobniły okoliczność przyznania tożsamej pomocy w identycznych warunkach innym mieszkańcom zalanego budynku. Z tego też powodu Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 19 sierpnia 2025 r. Na zakończenie należy wreszcie nadmienić, że SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo poinformowało skarżącego, że w związku z wskazanymi stratami może on zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 lub art. 40 u.p.s. Z tych względów Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.