IV SA/Wr 3/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia[...]października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. P. od, wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M., decyzji Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z [...] sierpnia 2020 r. ([...]) dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad pasierbicą – M. P. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w dniu [...] lipca 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad pasierbicą, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a jej niepełnosprawność ustalona została od urodzenia. Skarżąca jest żoną ojca pasierbicy i prowadzi wspólne z nimi gospodarstwo domowe. Od września 2019 r. ojciec podopiecznej zaprzestał wykonywania pracy zarobkowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Nie legitymuje się on orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji wydał oznaczoną na wstępie decyzję, na mocy której odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując, że skarżąca, będąc osobą inną niż spokrewniona z podopieczną w pierwszym stopniu, nie spełnia warunków uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec faktu, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, tj. ojciec, żyje oraz nie jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło, że zgodnie z art 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa lub u.ś.r.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl powyższych przepisów, uprawnionymi do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne są - matka albo ojciec, co oznacza, że tylko jedno z nich może uzyskać świadczenie; opiekun faktyczny dziecka łub osoba będąca rodziną zastępczą, oraz osoby, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy). Termin "obowiązek alimentacyjny", którym mowa w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, nie jest jednoznaczny, jak zauważyło Kolegium, i może oznaczać tzw. potencjalny obowiązek alimentacyjny (stosunek prawno-alimentacyjny) powstający wraz ze stosunkiem prawnorodzinnym lub innym, z którym łączy się obowiązek dostarczania środków utrzymania. Może też chodzić o tzw. skonkretyzowany obowiązek alimentacyjny, polegający na tym, że dana osoba należy do kręgu zobowiązanych do alimentacji i zaistniały przesłanki ustawowe, od których zależy realizacja tego obowiązku, a więc istnieje roszczenie o alimenty. Kolegium podkreśliło, że określeniu "osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny" zawartemu w art. 17 ust. 1 ustawy należy nadać pierwsze z powyższych znaczeń i uznać, że chodzi tu o osoby, które ze względu na więź rodzinną albo przepis prawa są potencjalnie zobowiązane do alimentacji. Zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek alimentacyjny ciąży w szczególności na: wszystkich krewnych w linii prostej, np. matce i ojcu względem dziecka, dziadku i babci względem wnuka, dziecku względem rodziców, wnuku w stosunku do dziadków; rodzeństwie naturalnym i przyrodnim- stronach stosunku przysposobienia; ojcu pozamałżeńskiego dziecka względem jego matki, powinowatych; pasierbie, ojczymie i macosze oraz na byłych małżonkach. Wobec tego Kolegium uznało, że skarżąca jest osobą potencjalnie zobowiązaną do alimentacji względem pasierbicy, a także, zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy - potencjalnie uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując wniosek skarżącej o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pasierbicą, należy jednocześnie zdaniem organu zastosować przepis art. 17 ust. 1a ustawy, ustalający kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, jeśli o to świadczenie ubiega się osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną. Według tego przepisu, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych, osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie, osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznej, jest jej ojciec. W takiej sytuacji, w przekonaniu organu odwoławczego, skarżąca mogłaby spełnić warunek przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na pasierbicę, jeżeli jej ojciec nie żyłby albo legitymowałby się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpatrywanej sprawie przesłanka ta nie wystąpiła, gdyż ojciec osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności żyje oraz nie legitymuje się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności wyłączające uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu oraz przenoszące to uprawnienie na osobę inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu, potencjalnie zobowiązaną do alimentacji (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy) - zostały określone w sposób obiektywny, konkretny i sprawdzalny, nie pozostawiając organowi jakiegokolwiek zakresu władzy dyskrecjonalnej. W szczególności, stosując przepis art. 17 ust. 1a ustawy, organ nie staje już przed możliwością doprecyzowania pojęcia nieostrego odnoszącego się do krewnego w pierwszym stopniu: "nie jest w stanie sprawować opieki", występującego w dawnym przepisie art. 17 ust.1a ustawy. Dlatego też Kolegium podkreśliło, że nowelizacja przepisu art. 17 ust.1a ustawy, nadająca mu nowe brzmienie sprawiła, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy skarżąca, pomimo posiadania wcześniejszego uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie spełnia aktualnie obowiązujących przesłanek jego przyznania. A w świetle takich ustaleń, nie jest jednocześnie konieczne rozpatrywanie, czy skarżąca spełnia drugi z wymaganych warunków przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w postaci niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżąca wywodząc skargę na decyzję Kolegium, powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu oraz podniosła, że ojciec jej pasierbicy nie może zapewnić opieki bo jest poważnie chory, przy czym opisała stan jego zdrowia. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia braku naruszeń prawa a wobec tego nieuwzględnienia skargi – sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami, Sąd uznał, że jest ona zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; zwana również poniżej w skrócie ustawą lub u.ś.r.). Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką męża (pasierbicą), legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności jej art. 17. Powołany przepis w ustępie 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: "1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Wskazać w tym miejscu należy, na tle brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4, że w myśl art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Zgodnie zaś z ustępem 1a art. 17 ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezależnie jednak od powyższego, orzecznictwo uznaje (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2020 r. I OSK 2947/19 oraz z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1982/11), że obowiązek alimentacyjny nie wyczerpuje się jednak w relacjach między krewnymi i może dotyczyć także innych osób bliskich, niezwiązanych więzami krwi. Taką sytuację przewiduje art. 144 k.r.o., który stanowi podstawę do żądania świadczeń alimentacyjnych od powinowatych, czyli od osób nie związanych węzłem pokrewieństwa (ojczyma, macochy, pasierbów). Jest to uregulowanie, które poszerza przewidziany w art. 128 k.r.o. krąg osób uprawnionych i zobowiązanych do alimentacji. Obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 144 § 1 k.r.o., ma charakter obowiązku ustawowego i nie jest to obowiązek o charakterze posiłkowym. Świadczy o tym brzmienie art. 144 § 3 k.r.o., zgodnie z którym do obowiązku alimentacyjnego w relacjach między pasierbem a ojczymem (macochą) stosuje się odpowiednio przepisy o obowiązku alimentacyjnym między krewnymi Wykluczenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązanego do alimentacji z tytułu relacji powinowactwa, pozostawałoby w sprzeczności z treścią art. 144 § 1 k.r.o. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.ś.r. W takim świetle trzeba przyjąć, że skarżąca - jako macocha - mieści w pojęciu "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny", o których mowa w pkt 4 ustępu 1 art. 17 u.ś.r. Tak też trafnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stwierdzenie jednak, czy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego może zostać nabyte przez taką osobę, to znaczy "inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki", wymaga oceny, czy rodzice (rodzic) są w stanie realnie i efektywnie sprawować opiekę na swoim dzieckiem. W tej materii bowiem przepisy art. 17 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. pozostają w korespondencji z unormowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulującymi obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Jeżeli więc rodzice niepełnosprawnego i pełnoletniego dziecka nie są w stanie realnie i efektywnie wykonywać swojego obowiązku alimentacyjnego w zakresie sprawowania opieki nad tego rodzaju dzieckiem, to niewątpliwie obowiązek ten przechodzi na dalszego krewnego lub krewnych, zgodnie z zasadami określonymi w art. 128 i art. 129 k.r.o. albo, o czym mowa wyżej – na osobę wymienioną w art. 144 k.r.o., czyli ojczyma, macochę. W przedmiotowej sprawie z ustaleń faktycznych wynika, że pasierbica skarżącej jest pełnoletnią osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z obojga rodziców żyje tylko jej ojciec - mąż skarżącej. Organy ustaliły, że nie posiada on orzeczenia o własnej niepełnosprawności. Strona skarżąca natomiast konsekwentnie podkreśla, że mimo tego, z racji wieku, pogarszającego się stanu zdrowia i rodzaju schorzeń, nie jest on w stanie wykonywać czynności pielęgnacyjnych na rzecz swej niepełnosprawnej córki, jedynie może to czynić sama skarżąca, która z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można jednak wykluczyć, że skarżąca może teoretycznie nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nad swą pasierbicą jeżeli zostaną szczegółowo wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, a w szczególności zostanie ustalony zakres i rodzaj sprawowanej opieki na pasierbicą, nastąpi rozeznanie kwestii stanu zdrowia ojca pasierbicy, zwłaszcza, czy rzeczywiście uniemożliwia obiektywnie sprawowanie opieki oraz jeśli nie będzie budziło wątpliwości, że skarżąca nie podejmuje bądź zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Organy jednak poprzestały na literalnej wykładni przepisu art. 17 ust.1a i nie poprowadziły w tym kierunku postępowania dowodowego, uznały bowiem, że wystarczające jest ustalenie, że ojciec pasierbicy nie legitymuje się orzeczeniem o własnej niepełnosprawności. Należy jednak podnieść, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na gruncie wykładni funkcjonalnej i systemowej komentowanego przepisu w związku z uregulowaniami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz zasadami konstytucyjnymi z art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP wypracowało pogląd, że ograniczenia wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. mogą doznać odstępstwa oraz nie można przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. stosować w sposób rygorystyczny w sytuacji gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba, z kręgu tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. – to jest inna niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. (Vide wyroki NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. I OSK 2831/19 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. I OSK 829/16 i z dnia 12 maja 2017 r. I OSK 328/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r. II SA/Po 307/17, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. II SA/Rz 1482/19). Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zatem przeprowadzić postępowanie celem ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz zbadania omówionych wyżej kwestii, z uwzględnieniem, że w okolicznościach sprawy może zaistnieć sytuacja, w której z obiektywnych względów sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką przez jej ojca - pomimo braku orzeczenia o jego niepełnosprawności w stopniu znacznym - nie jest możliwe. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1a u.ś.r.) i procesowego (art. 7, art. 77 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.