IV SA/Wr 300/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska Sędziowie: Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Robert Hubacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...]r. nr [...]. W dniu [...] r. J. S. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podając że gospodarstwo domowe prowadzą cztery osoby, tj. wnioskodawczyni oraz jej troje dorosłych dzieci. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...]r. wnioskodawczyni oświadczyła, że nie prowadzi z dziećmi wspólnego gospodarstwa domowego. Utrzymuje się z emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego. Pokrywa wszystkie wydatki związane z utrzymaniem lokalu. Natomiast dzieci nie ponoszą żadnych kosztów związanych z utrzymaniem lokalu, ponieważ są bezrobotne i utrzymują się wyłącznie z zasiłków z pomocy społecznej. W miarę możliwości wnioskodawczyni pomaga dzieciom w formie żywności. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3, art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 5, art. 7 ust. 1 i ust. 1 a oraz ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm. ) odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że osoby wymienione we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego faktycznie zamieszkują z wnioskodawczynią. Jednakże nie można przyjąć, że dzieci pozostają z wnioskodawczynią w gospodarstwie domowym, gdyż ta okoliczność nie została potwierdzona w wywiadzie środowiskowym. Wnioskodawczyni złożyła wyjaśnienia, z których wynika, że nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z zamieszkałymi z nią dziećmi. Faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawczynią osób jest mniejsza niż wskazana we wniosku. Wymieniona okoliczność stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. Ponadto wnioskodawczyni jako osoba samotnie gospodarująca zajmująca lokal mieszkalny o powierzchni [...]m2 ( w tym powierzchnia pokoi i kuchni – [...]m2 ) nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego z uwagi na przekroczenie powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego. W odwołaniu od decyzji wnioskodawczyni wskazała, że utrzymuje się z emerytury w wysokości [...]zł. Jest osobą schorowana i wymaga opieki dzieci. Wnioskodawczyni uważa, że prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe, ponieważ każda z zamieszkujących w lokalu osób powinna się samodzielnie utrzymywać, łożąc na swoje utrzymanie. Zmuszona jest jednak pomagać dzieciom w formie żywności, ponieważ dzieci z przyznawanych zasiłków nie są w stanie się utrzymać. Zarówno przy wspólnie prowadzonym, jak i oddzielnie prowadzonym gospodarstwie domowym zasiłki z pomocy społecznej nie są wliczane do dochodu, w związku z czym dodatek mieszkaniowy powinien być przyznany. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje samotnie w lokalu o powierzchni [...] m2, co jest niezgodne z prawdą. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie wskazuje dowolnie składu osobowego rodziny, ponieważ dzieci wspólnie z nią zamieszkują, jednak nie ponoszą kosztów utrzymania lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...]r. nr [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku jest dochód przypadający na jedną osobę w gospodarstwie domowym. Drugą przesłankę stanowi kryterium powierzchni użytkowej lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego. Dla rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zasadnicze znaczenie ma liczba osób pozostających w gospodarstwie domowym z wnioskodawcą. Zdaniem Kolegium wnioskodawczyni nie tworzy gospodarstwa domowego wspólnie z dziećmi, bowiem warunkiem uznania danej osoby za członka gospodarstwa domowego jest poza stałym zamieszkiwaniem również wspólne z nią gospodarowanie. W trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. wnioskodawczyni oświadczyła, że nie prowadzi ze swoimi dziećmi wspólnego gospodarstwa domowego. Nie można uznać, że strona wspólnie stale gospodaruje z dziećmi, bowiem fakt ponoszenia kosztów utrzymania mieszkania i doraźnej pomocy w postaci żywności nie wyczerpuje znamion wspólnego gospodarowania. Dzieci nie są na jej utrzymaniu, jak również nie dokładają się do wspólnych kosztów utrzymania. Strona podkreśla w odwołaniu, że dzieci utrzymują się same ze środków pomocy społecznej. Potwierdzenie tych faktów stanowią wywiady środowiskowe przeprowadzone z dziećmi wnioskodawczyni przez pracowników MOPS w Z. w związku z ubieganiem się o zasiłki okresowe, gdzie każde z dzieci strony oświadczyło, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Liczba osób tworzących z wnioskodawczynią gospodarstwo domowe wskazana we wniosku jest zawyżona. Jak wynika z zapisów w wywiadzie środowiskowym, wnioskodawczyni odmówiła dokonania zmian we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 2 ustawy, organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła, że organy obu instancji błędnie zinterpretowały pojęcie gospodarstwa domowego, nie biorąc pod uwagę bardzo niskiej wysokości zasiłków okresowych, z których dzieci nie są w stanie samodzielnie się utrzymać. Zmuszona jest z nie wysokiej emerytury łożyć na utrzymanie trojga bezrobotnych dzieci i cała rodzina żyje na granicy ubóstwa. Skarżąca jest osobą schorowaną, inwalidką I grupy, ponosząca znaczne wydatki na leki. Protokół z dnia [...]r. podpisała wskutek niezrozumienia i niedoinformowania. Ponadto przy oddzielnie prowadzonym gospodarstwie domowym dzieci otrzymują z pomocy społecznej zasiłki okresowe pozwalające im "wegetować". Natomiast przy wspólnie prowadzonym gospodarstwie domowym, pracownicy MOPS obliczyli, że całej rodzinie przysługuje jeden zasiłek okresowy w wysokości [...]zł. Z uwagi na wcześniejsze oświadczenia dzieci, skarżąca potwierdziła prowadzenie oddzielnego gospodarstwa domowego. Skarżąca uważa, że jedna rodzina zamieszkująca w tym samym mieszkaniu, utrzymująca się z minimalnych zasiłków okresowych i emerytury tworzy jedno gospodarstwo domowe. Dzieci z minimalnych zasiłków okresowych nie zdołają utrzymać się same, w związku z czym rodzina zmuszona jest pomagać sobie nawzajem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. ) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub w części następuje, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach ( art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy ). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje zawierają powyższe uchybienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. odmawiającą przyznania wnioskodawczyni dodatku mieszkaniowego. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm. ). Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych. Jednakże dodatek ten przysługuje najemcy tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych. Przede wszystkim najemca może otrzymać dodatek mieszkaniowy, jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie przekracza normatywnej powierzchni podanej w ustawie lub też nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60 % ( art. 5 ust. 1 i 5 cyt. ustawy ). Ponadto warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanki dochodowej. Dodatek mieszkaniowy przysługuje, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku ( art. 3 ust. 1 cyt. ustawy ). Z powyższych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że istotna jest liczba członków gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. W myśl powyższego przepisu przy ustalaniu liczby członków gospodarstwa domowego należy mieć na uwadze nie tylko wspólne zamieszkiwanie, ale i wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające uznały, że dorosłe dzieci zamieszkujące ze skarżącą w tym samym lokalu mieszkalnym nie prowadzą z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Ustalenia to nie wynika jednak jednoznacznie z zebranego w sprawie materiału dowodowego. W trakcie postępowania administracyjnego skarżąca wyjaśniała, że pokrywa wszystkie wydatki związane z utrzymaniem lokalu i zmuszona jest pomagać dzieciom w formie żywności, ponieważ dzieci z przyznawanych zasiłków nie są w stanie się samodzielnie utrzymać. W skardze skarżąca wyjaśniła, że zmuszona jest z nie wysokiej emerytury łożyć na utrzymanie trojga bezrobotnych dzieci, a jedna rodzina zamieszkująca w tym samym mieszkaniu, utrzymująca się z minimalnych zasiłków okresowych i emerytury tworzy jedno gospodarstwo domowe. Natomiast z uwagi na wcześniejsze oświadczenia dzieci, w trakcie wywiadu środowiskowego potwierdziła prowadzenie oddzielnego gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienia skarżącej wskazują na wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego razem z dorosłymi dziećmi. Za przyjęciem wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przemawiają również zasady doświadczenia życiowego. Z ekonomicznego punktu widzenia nie wydaje się bowiem racjonalne prowadzenie czterech oddzielnych gospodarstw domowych przez osoby blisko spokrewnione i zamieszkujące w jednym lokalu mieszkalnym, jeżeli trzy z tych osób pozbawione są własnych źródeł utrzymania i korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej. Należy jednak wskazać, że nie jest dopuszczalne składanie przez wspólnie zamieszkujące osoby, ubiegające się o różne świadczenia przyznawane przez Ośrodek Pomocy Społecznej sprzecznych wyjaśnień co do ilości członków gospodarstwa domowego w celu otrzymania poszczególnych świadczeń w korzystniejszej dla siebie wysokości. Oświadczenia co do ilości członków gospodarstwa domowego złożone dla celów ustawy o dodatku mieszkaniowym powinny być zbieżne z oświadczeniami składanymi przy ubieganiu się o świadczenia z ustawy o pomocy społecznej. Do naczelnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst .jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 168 z późn. zm. ). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest również obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 K.p.a. ). Ponadto zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie wyjaśnienie przez organy administracji stanu faktycznego stanowi przesłankę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. W związku z powyższym w trakcie prowadzonego postępowania, w celu ustalenia ilości członków gospodarstwa domowego skarżącej, organy orzekające w sprawie zobowiązane były do wyjaśnienia z udziałem wszystkich członków rodziny dla celów przyznawanych świadczeń, czy prowadzą wspólne czy też osobne gospodarstwo domowe, a następnie dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów. Nie wyjaśnienie powyższej okoliczności niezbędnej w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, stanowi naruszenie art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Wobec powyższego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wystąpiły przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.