IV SA/Wr 302/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia WSA Wanda Wiatkowska –Ilków Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Rozkazem personalnym Nr [...] z dnia [...] r. wydanym z powołaniem się na przepisy art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j.z 2007 r., Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w związku z § 1 ust. 1 a oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.) Komendant Powiatowy Policji w L. zmienił policjantowi J. D., pozostającemu w trzeciej grupie uposażenia zasadniczego , grupę zaszeregowania z 3 (trzeciej) na 2 (drugą) z mnożnikiem 1,20 kwoty bazowej 1493,42 oraz z dniem 1 stycznia 2008 r. podwyższył dodatek służbowy o kwotę 50 zł miesięcznie do łącznej kwoty 200 zł miesięcznie . W uzasadnieniu rozkazu Komendant Powiatowy Policji wskazał na zmianę powołanego w podstawie rozkazu rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., w wyniku której z dniem 1 stycznia 2008 r. zmniejszono liczbę dotychczasowych grup zaszeregowania policjantów , a w konsekwencji uległy zmianie grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadających im stawek uposażenia zasadniczego wyrażonych w postaci mnożników kwoty bazowej określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W odniesieniu do przyznanego dodatku służbowego Komendant Powiatowy stwierdził, że przy określeniu jego wysokości uwzględniono ocenę wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu. J. D. wniósł odwołanie od powyższego rozkazu w części dotyczącej zmiany grupy zaszeregowania z trzeciej na drugą z tym uzasadnieniem ,że został zdegradowany i tym samym skrzywdzony. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego Komendant Wojewódzki Policji we W. stwierdził niedopuszczalność odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany grupy zaszeregowania z 3 na 2. W motywach postanowienia Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że wymieniony wyżej rozkaz Komendanta Powiatowego Policji w L. zmieniający grupę zaszeregowania odwołującego wydany został w związku ze zmianą rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 poz. 1732 ze zm.) Wskazał, że z dniem 1 stycznia 2008 r. zmniejszono liczbę dotychczasowych stanowisk grup zaszeregowania policjantów, w wyniku czego uległy zmianie grupy zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów oraz odpowiadające im stawki uposażenia zasadniczego. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego zaskarżony rozkaz personalny nie stanowił decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie miał charakter ewidencyjny i wydany został dla celów zmian płacowo-kadrowych . Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której J. D. podniósł , że degradacja z 3 grupy zaszeregowania narusza jego godność osobistą i poniża go. Natomiast prawo odwołania się od rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji ma zagwarantowane w art. 78 Konstytucji RP . Ponadto skarżący podniósł szereg zarzutów dotyczących sposobu traktowania go przez zwierzchników. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, że zmiana grupy zaszeregowania z zachowanej przed dniem 1 stycznia 2008 r. przez skarżącego grupy 3 na przysługującą od dnia 1 stycznia 2008 grupę 2 nastąpiła z mocy prawa - zgodnie z § 4 i § 6 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24 poz. 149) - w myśl których policjantowi, któremu przed 1 stycznia 2008 r. zachowano prawo do zaszeregowania należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku służbowym, przysługuje od tego dnia grupa zaszeregowania równorzędna do dotychczasowej, określona w tabeli stanowiącej załącznik nr 4 do rozporządzenia (§4). Natomiast zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymania określone w rozporządzeniu wymienionym w § 1, w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem, stosuje się przy ustalaniu wysokości uposażeń przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. W ocenie strony przeciwnej kwestionowany rozkaz personalny ma wyłącznie charakter techniczny , wobec tego odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Według organu odwoławczego zmiana dotychczasowych grup zaszeregowania objęła wszystkich funkcjonariuszy i nie spowodowała obniżenia uposażenia, ale jego podwyższenie z uwagi na zwiększenie mnożników kwot bazowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie , lecz z innych przyczyn niż w niej wywiedzione. Na wstępie przypomnieć jedynie należy ,że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), wedle którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i sformułowanymi w skardze wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną. A zatem kontrola sądowo-administracyjna dokonywana jest w całokształcie okoliczności prawnych i faktycznych danej sprawy . W badanej sprawie przedmiotem osądu jest wyłącznie postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany grupy zaszeregowania i zmiany wysokości dodatku służbowego. W związku z tym poza przedmiotem dociekań Sądu pozostaje ocena merytorycznych zarzutów skargi , nakierowanych na zasadność wydania rozkazu personalnego Nr [...] z dnia [...] r. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego – powołanego w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z uregulowania powyższego wynika, że organ odwoławczy podejmuje w postępowaniu odwoławczym czynności zmierzające do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu administracyjnym odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną. A zatem ocena zasadności skargi uzależniona jest przede wszystkim od rozważenia charakteru aktu administracyjnego , jakim jest rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] r. nr [...] . A więc czy ma on wyłącznie charakter techniczno- ewidencyjny dla celów zmian płacowo – kadrowych - jak wywodzi organ policyjny- , czy też stanowi on decyzję w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do materialno-prawnej podstawy wspominanego wyżej rozkazu personalnego , którą stanowi przepis art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. z 2007 r., Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) (zwaną dalej ustawą o Policji). W myśl tego przepisu zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 106 jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "okoliczności uzasadniających tę zmianę" nie wskazuje jednoznacznie o jakie okoliczności chodzi. A zatem mogą to być zarówno okoliczności faktyczne wpływające na wysokość uposażenia – na przykład wysługa lat, o której mowa w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o Policji– jak również okoliczności prawne, a więc grupa zaszeregowania stanowiska służbowego określana między innymi, przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy w rozporządzeniu wydawanym na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o Policji. Powołany przepis, jak również inne przepisy regulujące kwestie uposażenia policjantów, nie przesądzają jednak formy prawnej działania organów policji w tych sprawach, jednakże nie ulega wątpliwości, że wydawane w tych sprawach akty administracyjne mają charakter władczy, jednostronny i nakierowane są na wywołanie konkretnych skutków prawnych , adresowanych do indywidualnej osoby i posiadają wobec adresata moc obowiązującą. Nie wchodząc w merytoryczna ocenę rozkazu personalnego w sprawie zmiany uposażenia, zauważyć jedynie należy, że wprawdzie zmiana grup zaszeregowania i określenie równorzędnych grup zaszeregowania z zakreśleniem granicy czasowej przypadającej na dzień 1 stycznia 2008 r. dokonana została w rozporządzeniu ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149), to jednak nie uzasadnia to samo przez się tezy strony przeciwnej o charakterze tego aktu jako czynności materialno - technicznej, od której nie przysługuje środek zaskarżenia. Przedmiotowy rozkaz zawiera bowiem wszystkie konstytutywne i obligatoryjne elementy decyzji , określone w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie oznaczenie organu , od którego akt pochodzi , wskazanie adresata aktu , datę i numer aktu, wskazanie podstawy prawnej , rozstrzygnięcie ( kreuje nowe uprawnienia) oraz uzasadnienie i podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu administracji , a także pouczenie . Niezależnie od tego zauważyć również należy, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego policji z dnia [...] r. nr [...] zawiera nie tylko rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania, ale również przesądza o wysokości dodatku służbowego. Nie budzi żadnych wątpliwości twierdzenie, że orzeczenie w przedmiocie dodatku służbowego zawsze musi przybrać formę uznaniowej decyzji administracyjnej, od której strona może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, bowiem zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o policji na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Przepis ten zawiera sformułowania o charakterze ocennym "za należyte wykonywanie obowiązków służbowych" i ocena okoliczności musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu orzeczenia w przedmiocie dodatku służbowego. Wypada w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku sporu co do formy rozstrzygnięcia należy przyjąć ogólne domniemanie działania organu w formie decyzji, chociażby z tego powodu, że zwiększa to zakres ochrony prawnej przyznanej adresatowi aktu administracyjnego, zaś w postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba ze przepisy stanowią inaczej. Konkludując powyższe stwierdzić należy, że pod adresem Komendanta Wojewódzkiego Policji musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę przypisania rozkazowi personalnemu w przedmiocie zmiany grupy zaszeregowania i wysokości dodatku służbowego waloru decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy organ policyjny - działając w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego- zobligowany jest przejść do następnej fazy postępowania odwoławczego i ponownie rozpoznać sprawę, czego wynikiem powinno być wydanie decyzji ostatecznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.