IV SA/Wr 305/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 listopada 2007r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu E. M.-M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Kierownik Zespołu Pomocy Socjalnej Nr 3 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. Z 2004r Nr 64, poz. 593) Uchwały Rady Ministrów nr 212/2004 z dnia 7 września 2004r. w sprawie Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących", Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 października 2004r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji w 2005r. Rządowego programu Posiłek dla potrzebujących" (Dz.U. Nr -236 poz. 2363) oraz art. 104 kpa - po rozpatrzeniu wniosku J. M. z dnia 19.08.2005r. postanowił przyznać zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności miesięcznie w wysokości: 60,00 zł. W uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 5 września 2006r sygn. akt. IV SA/Wr 64/06 uchylił decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...]r. nr [...] o przyznaniu zasiłku celowego na zakup żywności oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...]r. utrzymująca w mocy wymienioną wyżej decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W.. W dniu 19 sierpnia 2005r. J. M. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Zgodnie z art. 3 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W celu zaspokojenia niezbędnej pomocy bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który jest świadczeniem fakultatywnym. Rządowy Program "Posiłek dla potrzebujących" w 2005 roku miał na celu wsparcie samorządów gminnych w wypełnianiu zadań określonych w art. 17 ust. 1 pkt 3 i 14 ustawy o pomocy społecznej, tj. zapewnianie posiłku osobom go pozbawionym oraz dożywianie dzieci. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kontynuuje cele oraz formy pomocy określone w Rządowym Programie "Posiłek dla potrzebujących". Na podstawie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że w 2005r. J. M. spełniał wyżej wymienione wymogi i przyznano mu zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 60,00zł. Przyznany zasiłek celowy, odpowiadał kwocie ustalonej dla tego rodzaju świadczeń udzielonych w tym okresie innym osobom dorosłym samotnie gospodarującym, na zakup żywności. Na realizację zadań wynikających z Rządowego Programu "Posiłek dla potrzebujących" w 2005r. wydatkowano kwotę 2.585.477 zł; w tym na posiłek dla dzieci i młodzieży w przedszkolach, szkołach podstawowych i gimnazjach w ilości 3010 osób na kwotę 957.247zł, osoby dorosłe w ilości 69 osób na kwotę 22,772 zł oraz przyznano zasiłki celowe na zakup żywności - 3649 osobom na kwotę 1.605.558 zł. W 2007 roku na dożywianie zaplanowano kwotę 4.883.125 zł, w tym na posiłki w wysokości 1.380.000 zł oraz na zasiłki celowe w wysokości 3.503.125 zł. Na podstawie analizy wydatków bieżących oraz z lat poprzednich przyjęto zasadę przyznawania w miesiącu jednego świadczenia, wyliczonego w wysokości 90 zł na jedną osobę. W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca wniósł o jej uchylenie, albowiem jak stwierdził jego szkoda podlega rozpoznaniu przez sąd cywilny. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję MOPS i SKO w Wałbrzychu – tym samym przyznał rację skarżącemu. Ponieważ MOSP uchyliło się od zawarcia postępowania ugodowego sprawa podlega rozpoznaniu przez Sąd Rejonowy w Wałbrzychu na mocy art. 415-417 kc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 8 ust. 1, ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) – po rozpatrzeniu powyższego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło i stwierdziło, co następuje: W dniu 24 stycznia 2007 roku organ I instancji ponownie rozpatrzył wniosek J. M. z dnia 19 sierpnia 2005 roku skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku celowego m.in. na zakup żywności. W piśmie przekazującym odwołanie organ I instancji podał, że przyznany wówczas zasiłek na zakup żywności w kwocie 60 zł zrealizowano w 2005r tj. wypłacono w/w kwotę 60 zł w kasie Ośrodka w dniu 20 sierpnia 2005r. Zwróciło uwagę na fakt, że nieprawdopodobna jest informacja podana przez organ, bowiem dzień po złożeniu przez stronę wniosku organ podał, iż wypłacił w/w 60 zł , podczas gdy decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydana została dopiero w dniu 6 września 2005r. (co wskazuje ,że wcześniej wypłacono zasiłek niż go przyznano). Niemniej jednak ta okoliczność wymaga ponownego sprawdzenia, przez organ I instancji i nie ma wpływu na obecne merytoryczne rozpatrzenie żądania strony. Podniósło, że uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5.09.2006r. sygn. akt IV SA/Wr 64/06 organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy uzupełnił swoje rozstrzygnięcie o analizę posiadanych środków zarówno w roku 2005, jak również odniósł się do obecnie posiadanych środków. I chociaż z analizy tej bezspornie wynika, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. posiadał w roku 2005 jak i w bieżącym roku posiada ograniczone środki na realizację zadań na zasiłki celowe, w tym na zakup posiłku czy żywności, to zastosowanie w stosunku do wniosku J. M. zasady przyznania w miesiącu jednego świadczenia w kwocie 90 zł na jedną osobę, nie może - mieć zastosowania. Wskazało, że argumentem w tym zakresie nie może być zbieżność w rozpatrywaniu aktualnego wniosku J. M. o zasiłek celowy z wcześniejszym wnioskiem z dnia 19 sierpnia 2005 roku. Przyznanie J. M. decyzją z dnia [...] roku zasiłku celowego na zakup żywności czy posiłku w kwocie 90 zł nie odzwierciedla motywów przyznania stronie decyzją z dnia [...] zasiłku celowego w kwocie 60 zł. Pomoc społeczna w formie zasiłku celowego pozostaje w granicach uznania administracyjnego w kontekście zawartego w świetle cytowanych przepisów ustawy o pomocy społecznej pojęcia "możliwości pomocy społecznej". Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno zatem odzwierciedlać motywy rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, wynikające z jej okoliczności faktycznych i stanu prawnego. Uzasadnienie jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji samo powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji na "przyznanie J. M. w miesiącu styczniu br zasiłku celowego na żywność w kwocie 90 zł" jest niewystarczające dla oceny słuszności przyznania stronie w tym samym miesiącu kolejnego zasiłku celowego na ten sam cel w kwocie 60 zł. Organ I instancji wprawdzie "uzupełnił" obecne rozstrzygnięcie o analizę posiadanych środków lecz motywy rozpatrzenia żądania nie można uznać za pozostające w granicach uznania administracyjnego i chociaż nie są one dowolne są one nieuzasadnione, bo z jednej strony nie można mówić o wysokości przyznania zasiłku w kwocie ustalonej dla tego rodzaju świadczeń udzielonych w tamtym okresie, a z drugiej strony w tym konkretnym przypadku o zasadzie przyznania jednego świadczenia na ten sam cel w jednym miesiącu nie może być mowy. Zatem organ I instancji nie rozpatrzył sprawy indywidualnie, nie poddał zatem ocenie wszystkich okoliczności od jakich uzależnione było udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego na zakup żywności w takiej, a nie innej wysokości. Według organu II instancji z powyższych względów zaskarżoną decyzję należało uchylić, a przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien odnieść rzeczywisty stan rzeczy do rozstrzygnięcia żądania strony z dnia 17 sierpnia 2005 roku z uwzględnieniem aktualnie posiadanych środków na ten cel. W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca zarzucił przewlekłość postępowania w sprawie. Twierdził, że został zaliczony do ludności zbędnej w RP, że jeszcze w 2004 wnosił o zezwolenie na opuszczenie kraju ale nie otrzymał odpowiedzi, wobec tego powinien być traktowany co najwyżej jak pies na łańcuchu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przywołując dotychczasową argumentację. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie odnosi się ona do treści zaskarżonej decyzji – skarżący podnosi w niej wątek poczucia krzywdy i złego traktowania. Skarga nie zawiera żadnych zarzutów merytorycznych – naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, poza zarzutem przedłużania postępowania. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej upsa, Sąd rozstrzyga o granicach sprawy – nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Realizując powołane wyżej przepisy Sąd w niniejszym postępowaniu badał czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a to znaczy czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania w zakresie wskazanym w art. 134 upsa. Jak wynika z powołanego wyżej art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sąd administracyjny nie może stosować zasad współżycia społecznego czy słuszności. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję MOPS w W. z dnia [...]r. przyznająca zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w wysokości 60 zł i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Przedmiotem zaś badania Sądu jest czy istotnie zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, oraz w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, czy wnioski do dalszego prowadzenia sprawy były prawidłowe. Podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji określa art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 (Dz.U. tekst jednolity z 2000 Nr 98 poz. 1071 ze zm.) – zwane dalej kpa. Stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Do wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki do uchylenia niezbędne jest ustalenie prawa materialnego – normy prawnej, która stanowi podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Jest to art. 3, art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej. Pierwszy z powołanych przepisów określa zasady i cele pomocy społecznej, ustęp 3 powyższego przepisu stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar pomocy, świadczenia, powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ustęp 4 zaś, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględniane, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Art. 8 powołanej ustawy określa kryterium dochodowe osoby lub rodziny, które uzasadnia przyznanie pomocy oraz zasady jego obliczania. Art. 39 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje świadczenie pieniężne mające charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Z ust. 1 art. 39 wynika, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie zasiłku zapada w ramach uznania administracyjnego, a przyznane świadczenie ma zaspokoić "niezbędną potrzebę bytową". Interpretacja tego pojęcia i ocena, należy do organu rozstrzygającego konkretny, indywidualny przypadek. Zatem mając na uwadze powołane przepisy należy uznać, że organ załatwiając sprawę dotyczącą zasiłku celowego powinien kierować się interesem wnioskodawcy i interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala na dowolność w rozstrzyganiu sprawy, ani też obowiązek uwzględnienia każdego wniosku. Mając na uwadze powołane przepisy do obowiązków organu należało ustalenie potrzeb wnioskodawcy na tle jego dochodów i ewentualnego wsparcia jakiego udzieliła we wcześniejszym okresie pomoc społeczna. Niewątpliwie istotny jest również cel na jaki wnioskodawca chce otrzymać świadczenie. Jest to elementarna potrzeba – zakupu żywności. Niewątpliwie powinna ona również być oceniona przez pryzmat innych wniosków o przyznanie zasiłku celowego i sytuacji występującej u osób ubiegających się o przyznanie zasiłku celowego a także możliwości organu. Ustalenia te co podniósł organ II instancji winny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji organu I instancji – art. 107 kpa. Istotnie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. przedstawił w decyzji wysokość posiadanych środków i ilość osób zgłaszających się o pomoc. Nie ocenił jednak indywidualnie potrzeb wnioskodawcy. Zgodzić się w całości należy z organem II instancji iż nie do przyjęcia jest zasada przyznawania na jedną osobę jednego świadczenia w kwocie 90 zł o czym mowa w uzasadnieniu organu – Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Zatem zgodzić się należy z kasacyjną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., który zobowiązał organ I instancji do indywidualnego rozpoznania wniosku skarżącego. Wymaga to wyjaśnienia sprawy w znacznym zakresie – tym samym zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa,. Mając powyższe na uwadze Sąd po myśli art. 151 upsa orzekł jak w wyżej. H.B. 19.12.2007r.