IV SA/Wr 305/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi L.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania L. F. (dalej: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Zastępcy Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 1 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie zadłużenia czynszowego w kwocie 5.155,55 zł i wyrobienie karty bibliotecznej W motywach rozstrzygnięcia podano, że skarżący wystąpił do MOPS z dwoma wnioskami z dnia 20 stycznia 2016 r. W jednym zwrócił się o "zabezpieczenie środków finansowych na: żywność, środki czystości i higieny osobistej, zakup materaca i wymianę dowodu osobistego i karty bibliotecznej", a w drugim o "pełne uregulowanie zadłużenia w kwocie 5155,55 zł". Organ I instancji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]przyznał skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 500 zł na dofinansowanie zakupu żywności, środków czystości i higieny, wyrobienie zdjęć do dowodu osobistego, zakup materaca. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie zadłużenia czynszowego w kwocie 5.155,55 zł i wyrobienie karty bibliotecznej. W uzasadnieniu tej decyzji poinformowano, że wyrobienie karty bibliotecznej do D. Biblioteki Publicznej jest bezpłatne, nie wymaga więc dofinansowania. Wskazano, że skarżący mieszka w lokalu socjalnym przyznanym przez Gminę W.. Jego dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w kwocie 199,51 zł, dodatek energetyczny w kwocie 11,09 zł oraz kwota 154 zł uzyskana ze sprzedaży drobnej elektroniki. Dalej podano, że skarżący nie podjął żadnych działań prowadzących do umorzenia lub rozłożenia na raty zadłużenia, jak również nie skorzystał z możliwości odpracowania długu. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie podnosząc, że "nie mam środków finansowych na wywiązanie się z obowiązków względem Gminy W. w zakresie regulowania zobowiązania czynszowego". Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując, że stoją one na stanowisku, że spłata zaległości czynszowych może być przedmiotem świadczenia w formie zasiłku celowego. Wniósł o wydanie decyzji przyznającej pomoc w formie zasiłku celowego "w kwocie 5.155,55 zł na dzień 31 października 2015 r. w celu uregulowania zadłużenia czynszowego względem Gminy W.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 5 kwietnia 2016 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu wskazało, że zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. dalej ustawa). Przyjęto w niej ogólną zasadę, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom, których dochód nie przekracza określonego przez ustawodawcę kryterium dochodowego, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności, wymienionych w przepisie art. 7 ustawy, do których zalicza się m.in. bezrobocie, bezdomność, długotrwałą chorobę, niepełnosprawność. Przesłanki uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały określone w przepisie art. 8 ust. 1 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe. Wysokość kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą wynosi aktualnie 634 zł (§ 1 pkt 1 lit.a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2015 r. poz. 1058). Jednym ze świadczeń pieniężnych udzielanych w ramach pomocy społecznej jest zasiłek celowy, który może być przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Dalej organ odwoławczy odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie podkreślił, że, skarżący gospodaruje samotnie w lokalu przydzielonym z zasobu Gminy W.. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie posiada uprawnień rentowych ani emerytalnych. Jest w trudnej sytuacji finansowej. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 2 lutego 2016 r., przyznał skarżącemu zasiłek celowy w łącznej wysokości 500 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie zakupu żywności, środków czystości i higieny, wyrobienie zdjęć do dowodu osobistego, zakup materaca. Zaskarżoną decyzją odmówił natomiast przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie zadłużenia czynszowego w kwocie 5.155,55 zł i wyrobienie karty bibliotecznej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że zasiłek celowy przyznawany jest na zasadzie uznania administracyjnego i jest świadczeniem fakultatywnym. Oznacza to, że nawet stwierdzenie wystąpienia po stronie wnioskodawcy trudnej sytuacji życiowej nie obliguje organu do przyznania tego zasiłku. W ramach świadczeń z pomocy społecznej nie muszą być bowiem zaspokajane wszystkie potrzeby podopiecznych. Zdaniem Kolegium, przyznanie pomocy na pokrycie zadłużenia z tytułu wielomiesięcznego uchylania się przez skarżącego od uiszczania niewygórowanych opłat mieszkaniowych sprzeciwia się istota pomocy społecznej oraz interesy innych osób ubiegających się i korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Z zasobów pomocy społecznej skarżący dostał już na ten cel dofinansowanie w postaci dodatku mieszkaniowego oraz dodatku energetycznego. Pomoc ta pokrywała znaczną część wszystkich wydatków na mieszkanie (ponad 70%). Kolegium podziela pogląd organu pierwszej instancji, że zdobycie pozostałej kwoty i przeznaczenie jej na potrzeby mieszkaniowe leży w możliwościach 50-letniego, zdrowego, wykształconego człowieka, jakim jest skarżący. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji , że nie wymaga finansowego wsparcia korzystanie przez stronę z zasobów bibliotecznych. Biblioteki działają nieodpłatnie. Niewielkie kwoty na wydanie np. duplikatu zagubionej karty bibliotecznej mogą być pokryte z dochodów własnych strony. Trudna sytuacja finansowa pomocy społecznej częstokroć uniemożliwia zaspokajanie nawet uzasadnionych i niezbędnych potrzeb jej podopiecznych, takich jak zakup żywności i środków czystości. Takiej pomocy udzielono skarżącemu. Dalej Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ udzielający pomocy musi miarkować potrzeby podopiecznych, gdyż dysponuje szczupłymi środkami finansowymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, że "Kolegium w swojej decyzji podtrzymało sytuację, w której następuje świadome zadłużenie obywatela i zagrożenie bezdomnością, tj. dyskryminujące traktowanie z przyczyn ekonomicznych - brak odpowiednich stałych i stabilnych dochodów. Podtrzymało też, że w przypadku skarżącego posiadanie minimalnych standardów dochodów mieszkaniowych nie jest potrzebą niezbędną". Skarżący omówił także warunki i wysokość "minimum egzystencji" w Polsce i w Federacji Rosyjskiej. Podważył informację o trudnej sytuacji pomocy społecznej, wskazując wysokości wybranych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji odmawiającej przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na uregulowanie zadłużenia czynszowego oraz wyrobienie karty bibliotecznej Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm. dalej jako ustawa). Przepis art. 2 ust. 1 tej ustawy stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Z powołanych przepisów, określających ogólne zasady pomocy wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentowania ponadto wymaga, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym (pomocniczym), co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, w którym sformułowana została podstawowa zasada, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych. Oparcie pomocy społecznej na zasadzie pomocniczości powoduje, że nawet w sytuacji, gdy istnieją podstawy do udzielenia pomocy osoba uprawniona musi liczyć się z tym, że organ może odmówić przyznania jej żądanego świadczenia, albo że zostanie ono przyznane w rodzaju innym od tej, jaką wnioskodawca określił we wniosku i którą uważa za odpowiednią. Badając natomiast legalność kwestionowanej decyzji Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór pomocy, którą uzna za najwłaściwszą w świetle celów określonych ustawą o pomocy społecznej, przy jednoczesnym uwzględnieniu możliwości finansowych Ośrodka. Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach. Należy podkreślić, że celem pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, gdyż mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 ustawy). Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W myśl art. 36 pkt 1 lit. c ustawy świadczeniami z pomocy społecznej są m.in. świadczenia pieniężne w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. O ile zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu to w przypadku osoby samotnie gospodarującej, a taką - co pozostaje poza sporem - skarżący, przyznanie powyższego świadczenia uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, które w dniu orzekania przez organy obu instancji wynosiło 634 zł. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Organy poczyniły rzetelne ustalenia co do sytuacji bytowej skarżącego, które znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy trafnie wskazał także, odwołując się do ugruntowanego w orzecznictwie stanowiska, na leżący po stronie organów pomocowych obowiązek gradacji potrzeb osób występujących o pomoc materialną czyli potrzeb osób spełniających kryterium przyznania zasiłku celowego. Rozpatrzenie powyższych okoliczności sprawia, że nie sposób przypisać ustalonemu w tym kształcie świadczeniu cech dowolności. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że w świetle przepisów ustawy pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Kolegium słusznie wskazało fakt, że skarżący jest osobą wykształconą, w pełni sił oraz od długiego już czasu korzysta systematycznie z pomocy społecznej w postaci zasiłków celowych. Nie bez znaczenia dla sprawy jest również to, że potrzebę, o zaspokojenie której wnioskuje skarżący - opłacenie zadłużenia czynszowego, zaspokajano już ze środków publicznych, przyznając dodatek mieszkaniowy i dodatek energetyczny. Pomimo tego wsparcia skarżący nie zadbał o uregulowanie zadłużenia opłat za mieszkanie. Sąd także podziela argumentację organów orzekających, że nie wymaga finansowego wsparcia korzystanie przez skarżącego z zasobów bibliotecznych, ponieważ biblioteki działają nieodpłatnie, a wydanie np. duplikatu zagubionej karty bibliotecznej mogą być pokryte z dochodów własnych strony. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy w swym kształcie decyzja pierwszoinstancyjna nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia ta zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.