IV SA/Wr 309/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Kierownik Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W. , ustalił kwotę nienależnie pobranych przez J. S. (dalej: skarżącą, strona) zasiłków stałych za okres od czerwca 2016 r. do lipca 2017 r., w łącznej wysokości [...] zł i zobowiązał do ich zwrotu w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Powyższą decyzję doręczono stronie w dniu [...] marca 2018r. W dniu [...] marca 2018r. w S. strona sporządziła odwołanie od powyższej decyzji , które nadała w dniu [...] marca 2018r. za pośrednictwem [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] , wydanym z powołaniem się na art. 134 w związku z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło art. 129 § 2 K.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku wniesienia odwołania po upływie tego terminu, organ odwoławczy obowiązany jest stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w formie postanowienia, na podstawie art. 134 K.p.a. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. Stwierdzenie przekroczenia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz - w razie wystąpienia odpowiedniego stanu faktycznego - wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Przy czym termin do wniesienia odwołania nie podlega przedłużeniu, lecz jedynie możliwe jest jego przywrócenie na zasadach określonych w art. 58 K.p.a. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło ,że jednym z warunków skutecznego wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Podkreśliło też, że rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.). Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 57 § 5 K.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe; złożone w polskim urzędzie konsularnym; złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Dalej Kolegium stwierdziło ,że w niniejszej sprawie z zestawienia daty doręczenia kwestionowanej decyzji i daty wniesienia odwołania wynika, iż przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu [...] marca 2018 r. , zaś odwołanie wpłynęło do polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe dnia [...] kwietnia 2018 r. (zob. załączone do akt sprawy śledzenie przesyłki listowej o nr [...], którą przesłano przedmiotowe odwołanie; w Polsce przesyłkę tę przyjęto w Węźle Ekspedycyjno-Rozdzielczym w W. dnia [...] kwietnia 2017 r., o godz. [...], a zatem z uchybieniem 14-dniowego terminu, ustanowionego w art. 129 § 2 K.p.a., który upłynął dnia [...] kwietnia 2018 r. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że nadanie w dniu [...] marca 2018 r. wyżej wymienionej przesyłki za pośrednictwem [...] nie skutkowało - w świetle art. 57 § 5 K.p.a. - zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. W analizowanym przypadku istotną jest bowiem data wpływu przesyłki listowej zawierającej przedmiotowe odwołanie do polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego , co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca między innymi wyartykułowała wnioski: - o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w Samorządowym Kolegium Odwoławczym we W., - "o wstrzymanie wykonania decyzji [...] nakazującej zwrot nienależnie branych zasiłków stałych do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu i umorzenie jej całkowicie". Skarżąca podniosła ,że odwołanie zostało nadane w terminie , ponieważ decyzję otrzymała dnia [...] marca 2018 r., a odwołanie nadała listem poleconym w tutejszym wydziale pocztowym w dniu [...] marca 2018 r. , co potwierdza kopia nadania w s. urzędzie pocztowym, ponieważ obecnie przebywa w S., zaś termin złożenie odwołania był do dnia [...] kwietnia 2018 r. W tym zakresie wskazała, że potwierdzenie nadania odwołania, wysłała maiłem do MOPS-u telefonicznie. Według skarżącej termin liczy się od daty nadania listu poleconego pocztą, a nie od daty jego dotarcia do placówki docelowej. Ponadto skarżąca wywodziła, że nie zna prawa (w tym również prawa pocztowego ) i nie wiedziała , że ważna jest data nadejścia korespondencji na teren Rzeczypospolitej Polskiej, o czym dopiero została poinformowana w zaskarżonym postanowieniu . Jak również ,że aby zachować termin należało nadać odwołanie poprzez Polski Konsulat w S. Wskazała, że nie zna języka s., musiała prosić o pomoc partnera , który pomógł jej w tłumaczeniu i nadaniu pocztą odwołanie. W tym zakresie wskazała ,że jest całkowicie zależna od jego czasu pracy i nie mogła wyręczyć się nim , aby wysłać pismo wcześniej. Wobec tego niedotrzymanie terminu do wniesienie odwołania wynikło z przyczyn od niej niezależnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło jej oddalenie , podtrzymując poczynione w zaskarżonym postanowieniu ustalenia i towarzyszącą im argumentację. Dodatkowo podniosło ,że podjęcie przez Kolegium innego rozstrzygnięcia skutkowałyby istotnym naruszeniem przepisów. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wstrzymania wykonania wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w sprawie nienależnie pobranych zasiłków stałych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku ze sformułowanymi w skardze wnioskami skarżącej między innymi "o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania" wyjaśnić na wstępie należy , że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego , o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017, poz.2188 ze zm.). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd , następuje to w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2018 , poz. 1302 ze zm. ) zwanej dalej p.p.s.a. Zatem negatywna ocena zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji ( postanowień) , pod kątem zgodności z prawem powoduje konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego i ponowne rozpatrzenie sprawy przez właściwe organy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku. Wskazać również należy ,że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest skrępowany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 p.p.s.a. Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ono obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania , wydane z powołaniem się na przepis art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisu art. 134 k.p.a. , który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności wskazać należy ,że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Stanowi o tym art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) , w myśl którego organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania, określanym w doktrynie mianem wstępnego, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Zauważyć należy, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest rozstrzygnięciem kończącym wstępne postępowanie organu odwoławczego . Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające oraz wydawana jest decyzja. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zatem żeby przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli bowiem doręczenie nie może być uznane za doręczenie ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie. Trzeba też wskazać ,że to na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnego ustalenia co do daty doręczenia decyzji , jako że ta okoliczność ma wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Zatem w przypadku nie budzącego wątpliwości dowodu potwierdzającego datę odbioru przez stronę decyzji organu I instancji , organ odwoławczy zobowiązany jest okoliczność tę ustalić na jego podstawie . Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna i i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniesionego po upływie ustawowego terminu ) stanowi rażące naruszenie prawa. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym warto przy tym zaznaczyć , że "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 k.p.a. (zob. wyroki NSA ; z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 2273/98 niepubl. , z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99 niepubl. , z dnia 22 marca 2001r. sygn. akt SA/Rz 1561/99 www.nsa.gov.pl.) . Wymaga też podkreślenia ,że przytoczony przez organ przepis art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. jednoznacznie wskazuje na to , że dla zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest nadanie odwołania wyłącznie w polskiej placówce pocztowej (art. 57 § 5 pkt 2) lub polskim urzędzie konsularnym (art. 57 § 5 pkt 3). W odniesieniu do tego ostatniego przypadku przywołać również należy art. 34 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne , określający funkcje konsula uregulowane w odrębnych przepisach, wśród których przewidziano miedzy innymi funkcję przyjmowanie pism i przekazania ich do kraju , jeżeli ich złożenie u konsula skutkuje , zgodnie z odrębnymi przepisami, zachowaniem terminu w postępowaniu ( pkt 21 ) . Ten odrębny przepis stanowi przepis art. 57 § 5 pkt 3 k.p.a. Z przytoczonej regulacji wynika zatem ,że nadanie odwołania w placówce pocztowej za granicą nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania, ponieważ o zachowaniu terminu do dokonania czynności nie decyduje data nadania pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym, lecz data przekazania pisma polskiej placówce pocztowej lub też polskiemu urzędowi konsularnemu. Wobec tego , w celu ustalenia czy odwołanie nadane w zagranicznej placówce pocztowej zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu , organ powinien określić datę wpłynięcia przesyłki do polskiej placówce pocztowej operatora publicznego Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy , że decyzję z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej Nr [...] w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta W. , ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez skarżącą zasiłków stałych za okres od czerwca 2016 r. do lipca 2017 r. , doręczono stronie w dniu [...] marca 2018 r. na prawidłowy adres skarżącej . Z adnotacji poczty na kopercie wynika bowiem ,że przesyłkę doręczono w dniu [...] marca 2018. dorosłemu domownikowi .A zatem decyzja organu I instancji została stronie – zgodnie z art. 43 k.p.a. - skutecznie doręczona . Z materiału aktowego badanej sprawy wynika ,że skarżąca w dniu [...] marca 2018r. sporządziła odwołanie od powyższej decyzji , które nadała w dniu [...] marca 2018r. za pośrednictwem [...]. Z dołączonego do akt sprawy śledzenia przesyłki (tzw. Śledzenie przesyłek- Traking) , stanowiącej list polecony priorytetowy o numerze przesyłki [...], którym przesłano odwołanie strony , wynika ,że wspomniana przesyłka została przyjęta w Polsce w Węźle Ekspedycyjno-Rozdzielczym w W. w dniu [...] kwietnia 2017 r. o godz. [...] (k.[...] akt administracyjnych). Ma zatem rację Kolegium , kiedy wywodzi ,że odwołanie wpłynęło do polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe ( tj. Dz.U. 2018 poz.2188 ) z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu, wskazanego w art. 129 § 2 K.p.a., który upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r. Nie budzi też wątpliwości ,że skarżąca zostało prawidłowo pouczona w decyzji pierwszo-instancyjnej o terminie i trybie wniesienia odwołania. Zgodzić się również należy z organem II instancji , że nadanie w dniu [...] marca 2018 r. przesyłki listowej za pośrednictwem [...] nie skutkowało - w świetle art. 57 § 5 k.p.a. - zachowaniem terminu do wniesienia odwołania. Z treści art. 57 § 5 pkt 2 i 3 k.p.a. wynika wprost ,że termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym. Wbrew zarzutom skargi z brzmienia tego przepisu należy wnosić, że data nadania pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy zachowany został termin do złożenia tego pisma. Z punktu widzenia zachowania przez stronę terminu do wniesienia środka odwoławczego istotne znaczenie ma data wpływu przesyłki listowej zawierającej odwołanie do polskiej placówki pocztowej operatora wyznaczonego . W tym zakresie nie ma rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1101/07 , wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2017 r. sygn. Akt II SA/G1 298/17, http://orzeczenia, nsa.gov.pl ). Reasumując powyższe stwierdzić należy ,że wobec dostatecznego wyjaśnienia przez Kolegium ,okoliczności kiedy odwołanie skarżącej wpłynęło do polskiej placówki pocztowej i w konsekwencji zastosowania prawidłowej wykładni art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. , zasadnie organ uznał, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Natomiast zamierzonego skutku prawnego nie mogą odnieść zarzuty skargi nakierowane na przyczyny uchybienia ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Okoliczności, które spowodowały niezachowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji były badane w odrębnym postępowaniu , wszczętym wnioskiem strony o przywrócenie terminu , zakończonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] o odmowie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania. Wobec tego w badanej sprawie pozostają one bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia . Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.