IV SA/Wr 310/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska(sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Małgorzata Masternak - Kubiak Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r., Nr [...]wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 39 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 z poz. zm. ) utrzymująca mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. dnia [...]r. Nr [...]) odmawiającą przyznania stronie zasiłku celowego w kwocie [...]zł na sfinansowanie kosztów przyłącza energetycznego do altanki, w której strona zamieszkuje. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenia z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, z którego wynikało, iż strona jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a w okresie od [...] do [...]r. strona przebywała w S., gdzie zatrudniona była przy zbiorach runa leśnego. Według twierdzeń strony zarobione pieniądze przekazała ona na poczet alimentów zasądzonych na rzecz syna. W sprawie ustalono też , że przed wyjazdem do S.strona dokonała zakupu samochodu osobowego marki Ford Sierra nr rej. [...]. Jednak nie przedstawiła ona dokumentów potwierdzających obciążenie finansowe strony na rzecz dzieci, a także potwierdzających wartość nabytego pojazdu. Organ I instancji przywołał treść przepisu art. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie którym od osoby chcącej uzyskać pomoc należy oczekiwać ścisłego współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem organu nie było współdziałania ze strony wnioskodawcy, który powołując się na trudności życiowe nie skorzystał też z zaproponowanej przez Ośrodek pomocy w postaci obiadów (decyzja Dyrektora MOPS z dnia [...]r.) oraz odmówił przyjęcia pomocy w postaci opłaconego miejsca w schronisku. Ponadto z oświadczeń strony wynika, że jego faktyczna sytuacja finansowa w [...] r. była dobra, o czym świadczy posiadanie środków na zakup samochodu oraz uzyskany dochód z tytułu zatrudnienia w S.. W odwołaniu od decyzji pierwszo-instancyjnej Z. K. podniósł zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 67, 68, 73 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 1 i art. 17 ustawy o pomocy społecznej. Odwołujący zarzucił, iż wszystkie niezbędne informacje - dotyczące zakupu samochodu oraz jego zajęcia na poczet alimentów dla syna - żądane przez organ I instancji zostały przez niego przekazane. Wywodził , iż obiady otrzymał od dnia [...] r., a nie jak wskazał organ od [...]r., jednakże ze względu na schorzenie żołądka nie mógł z nich skorzystać. Wskazał także, że starał się - poza zasiłkiem celowym na przyłącze energetyczne - o pomoc na inne cele między innymi alimenty, zakup obuwia zimowego, gazu do butli gazowych, biletu na prom do S. oraz paliwo do samochodu. Jako niezrozumiały ocenił zarzut braku współdziałania z organem oraz twierdził , że nie posiada żadnych ukrytych dochodów. Strona odwołująca zarzuciła również, ze decyzja została wydana po terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w motywach rozstrzygnięcia wskazało, że prawo do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych, przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kwot wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 wymienionej ustawy, takich jak sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Przy czym osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy) . Wskazał organ II instancji , że dla gospodarstwa domowego strony jako osoby samotnie gospodarującej ustawowe kryterium dochodowe wynosi 461 zł. Podkreślił również, że spełnienie wymienionych przesłanek, w tym deklarowanie braku dochodu, nie oznacza automatycznego udzielenia zasiłku z pomocy społecznej. Zasiłek celowy może być przyznany na pomoc w zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, gdy wnioskodawca nie jest w stanie pokonać swych trudności życiowych wykorzystując własne możliwości. Zdaniem Kolegium w przypadku odwołującego się, który nie pracuje zawodowo i nie ma gdzie mieszkać, trudno potraktować zamiar sfinansowania przyłącza energetycznego do altanki jako niezbędną potrzebę bytową, która wymaga wsparcia ze skromnych środków pomocy społecznej. Do niezbędnych potrzeb bytowych ustawodawca zalicza konieczność zakupu leków, pokrycia kosztów leczenia, zakupu żywności, odzieży, opału, niezbędnych produktów użytku domowego. Ponadto skromne środki, którymi dysponują organy pomocy społecznej muszą być przeznaczone na pokrycie elementarnych potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Do tego rodzaju potrzeb uzasadniających udzielenie zasiłku celowego z pomocy społecznej -w ocenie Kolegium- nie należy sfinansowanie kosztów przyłącza energetycznego do altanki w wysokości [...]zł. Mając na uwadze skomplikowane warunki życiowe strony organ pierwszej instancji zaproponował jej pomoc w formie opłacenia miejsca w schronisku i przyznania obiadów, co stanowiłoby zaspokojenie elementarnych potrzeb bytowych wnioskodawcy. Odmowa przyjęcia tej pomocy świadczy o braku współdziałania odwołującego się z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Taka postawa może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej , co wynika z art. 11 ust. 2 ustawy. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego nieterminowego załatwienia sprawy organ II instancji stwierdził , że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisem art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na decyzję ostateczną Z. K. zarzucił naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący ponowił zarzuty sformułowane w odwołaniu, dodatkowo, podnosząc, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie pomocy nie uzyskiwał żadnego dochodu, zaś organ pomocy społecznej nie informował go o jakiego rodzaju pomoc może się ubiegać, co -jego zdaniem- narusza art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazał ponadto, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wniosków o pomoc w zakupie obuwia zimowego, opału i gazu, a umieszczenie go w schronisku pozbawia go możliwości poszukiwania pracy. Skarżący wyjaśnił także , że nie odmówił przyjęcia pomocy w formie obiadów, a jedynie zmieniła się jego sytuacja, o czym poinformował organ za pośrednictwem konsulatu w S.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosła o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć należy ,iż stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. A zatem Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż wydano ją w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593)(zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), której przepisy stanowią podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji . Z definicji ustawowej pomocy społecznej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy wynika ,że jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, iż pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 36 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna może przybrać postać świadczenia pieniężnego jak i nie pieniężnego, a jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy, który może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust.1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu(ust. 2). Ponadto osobom bezdomnym i innym osobom nie mającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne(ust. 3). Cytowany przepis art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wymienia cele, na jakie może być przyznany zasiłek celowy. Potrzeby te można uznać za preferowane przez ustawodawcę. Jednakże organ pomocy społecznej może przyznać świadczenie na zaspokojenie innej niezbędnej potrzeby bytowej. Wyliczenie to ma bowiem charakter przykładowy, a jego treść wskazuje, że ta forma pomocy społecznej, (co zresztą wynika z samej nazwy "zasiłek celowy") nie jest przewidziana na pokrywanie pełnych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Jednocześnie ustawodawca użył w konstrukcji powyższego przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba życiowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Powołany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w przepisie ust. 3 art. 3 ustawy o pomocy społecznej, że rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W tym miejscu wskazać też trzeba , że ustawa o pomocy społecznej sposób rozstrzygania sprawy o przyznanie zasiłku celowego pozostawia uznaniu organu , bowiem przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest przepisem o charakterze uznaniowym. Organ pomocy społecznej może przyznać zasiłek celowy , lecz nie jest do tego zobligowany .A to oznacza ,że kontrola legalności decyzji uznaniowych dokonywana przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego, a jedynie sprawdza, czy decyzję podjął właściwy organ, czy decyzja ma oparcie w przepisach prawa materialnego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc czy decyzja nie nosi znamion dowolności oraz czy organ uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy przesłankami odnoszącymi się do strony. Okoliczność ta sprawia ,że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Jednocześnie zaznaczyć należy, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny ,uzupełniający, a więc nie zaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów, którzy powinni wykorzystywać własne środki i możliwości. Wynika to z cytowanego już na wstępie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zawierającego definicję pomocy społecznej . Z przepisów regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej tzn. dostosowywaniem rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Materiał aktowy badanej sprawy wskazuje na to , że w dacie wydawania skarżonej decyzji skarżący znajdował się w trudnej sytuacji materialnej ,spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy. Jednakże zakres wnioskowanej przez niego pomocy o sfinansowanie kosztów przyłącza energetycznego do altanki obejmuje potrzebę, która w kontekście zasad przyznawania świadczeń pieniężnych zawartych w ustawie o pomocy społecznej, nie może zostać zaspokojona we wnioskowanym zakresie , na co zasadnie wskazał organ II instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie bowiem stwierdziło , że sfinansowanie przyłącza energetycznego do altanki, nie mieści się w zakresie pojęciowym " niezbędnej potrzeby życiowej" , która musi być oceniana nie tylko pod kątem sytuacji skarżącego- który jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego aktu jest osobą niepracującą-, ale również w kontekście hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w aspekcie ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się ,że spłata zadłużenia za energię elektryczną i gaz nie jest niezbędną potrzebą bytową , ponieważ osoba czy rodzina bez energii elektrycznej czy gazu może funkcjonować , natomiast bez mieszkania nie może ( wyrok NSA z dnia 2 .02.1999r. sygn. akt SA/Ka 1573/98). W tym kontekście należałoby też oceniać niezbędność potrzeby objętej przedmiotowym wnioskiem. Wymaga bowiem podkreślenia ,że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii i niezbędności potrzeb , które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Wobec tego uznać należy, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż podjęto wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego , a decyzji wydanej w sprawie nie można określić jako nacechowanej dowolnością. Należy wyraźnie zaznaczyć , że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy. Ilustracją tego aspektu jest nałożenie w art. 1 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązku współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać należy, iż ośrodki pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w oczekiwanej przez te osoby formie.Z formularza aktualizacyjnego wywiadu z dnia [...]r. oraz oświadczenia z dnia [...]r. wynika, iż mając na uwadze sytuację mieszkaniową skarżącego organ pomocy społecznej zaproponował skarżącemu opłacenie pobytu w schronisku dla osób bezdomnych, na którą to pomoc skarżący zgody nie wyraził, co prawidłowo zostało zakwalifikowane prze organy jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W tym zakresie postawa uprawnionego – w ocenie Sądu - nie wypełnia ustawowo określonej przesłanki współdziałania. Obowiązek ten został określony ogólnie, bez sprecyzowania skutków jego niewykonania, więc wywiązanie się z niego podlega ocenie organu, od której to oceny zależy udzielenie bądź nieudzielanie świadczenia. Uprawnienie organu odnośnie wpływu negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o pomoc w zakresie przyznania świadczenia określone zostały wprost w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W myśl przywołanych przepisów w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, a brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy również zwrócić uwagę iż sytuację skarżącego organ oceniał mając na uwadze cele pomocy społecznej określone w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dał temu wyraz w uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ , wskazując na znajdujące się w aktach sprawy pismo skarżącego, z którego wynika, iż jego faktyczna sytuacja finansowa jest dobra, gdyż stać go było na zakup samochodu, a ponadto osiągnął dochód z tytułu zatrudnienia w S.. Wobec tego dokonanie przez organ odmiennej oceny postawy skarżącego i przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem byłoby sprzeczne nie tylko z literalnym brzmieniem przepisów ustawy o pomocy społecznej, ale również z celami tej ustawy. Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nie rozpatrzenia wniosku w zakresie zaspokojenia innych niezbędnych w opinii skarżącego potrzeb, o które wnioskował w piśmie z dnia [...]r. , albowiem przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia [...]r., w którym domagała się ona pomocy w formie przyznania zasiłku celowego na sfinansowanie przyłącza energetycznego do altanki, którego rezultatem jest zaskarżona decyzja. Jako nieuprawniony przedstawia się również zarzut naruszenia art.9 kpa, gdyż analiza akt administracyjnych świadczy o tym , iż strona jako beneficjent korzystający z pomocy społecznej był świadom przysługujących mu świadczeń z tego tytułu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyło prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, co na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) obligowało go do oddalenia skargi .