IV SA/Wr 310/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk, , Protokolant Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. D. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 49/09 postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], Zarząd Powiatu L. odwołał B. D. ze stanowiska dyrektora II Liceum Ogólnokształcącego w L. z dniem 6 kwietnia 2007 r. Uchwałę tę zaskarżył B. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 335/07, skargę oddalił. Skład orzekający Sądu stwierdził brak legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, a to nie pozwala ocenić, czy powyższa uchwała jest zgodna z prawem. Skutkiem skargi kasacyjnej B. D., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 637/08, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 49/09, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił w szczególności uwagę na prawomocne wyroki sądów powszechnych, wydane w sprawie B. D., zasądzające na jego rzecz odszkodowanie za niezgodne z prawem odwołanie z funkcji dyrektora szkoły. Pismem z dnia 14 maja 2010 r., po uprzednim wezwaniu Zarządu Powiatu w L. do wykonania prawomocnego wyroku z dnia 27 marca 2009 r., B. D. wniósł skargę na niewykonanie tego orzeczenia. Wskazał, iż pismem z dnia 24 marca 2010 r., występujący w zastępstwie Starosty L. Vicestarosta P. C. zakwestionował merytoryczne przesłanki płynące z tego wyroku i odmówił jego wykonania. W związku z powyższym zwraca się o podjęcie, w trybie art. 154 ppsa, o zobowiązanie organu do przestrzegania prawa. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w L. wniósł o jej oddalenie. Art. 154 § 1 ppsa przewiduje bowiem sankcję w przypadku bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności organu, nie przewiduje natomiast takiej sankcji w przypadku wydania orzeczenia stwierdzającego, że akt lub czynność zostały wydane z naruszeniem prawa. Wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/WR/49/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie stwierdził nieważności uchwały Zarządu Powiatu w L., lecz orzekł, że uchwała ta została wydana niezgodnie z prawem. Wyrok sądu administracyjnego zawierający rozstrzygnięcie stwierdzające niezgodność z prawem uchwały, powoduje, że uchwała traci moc z dniem ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego jej niezgodność z prawem. Z uwagi na powyższe wskazany przez skarżącego art. 154 § 1 ppsa nie ma w tym wypadku zastosowania. Uchwała organu powiatu, co do której, zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, została stwierdzona przez sąd administracyjny nie jej nieważność, lecz niezgodność z prawem, pozostaje w obrocie prawnym i wywiera swe skutki, a co za tym idzie, wyklucza podjęcia uchwały w tej samej materii. Ustawodawca dał tu pierwszeństwo pewności i trwałości stosunków prawnych z uwagi na upływ terminu rocznego, przewidzianego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przez stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem otwarta zostaje jedynie droga do dochodzenia odszkodowania przez poszkodowanych wydaniem uchwały (Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym. B.Dolnicki, R.Cybulska, J.Gumińska-Pawlic, J.Jagoda, C.Martysz, M.Taniecka-Bonacka, A.Wierzbica). Podobne stanowisko, zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 czerwca 2000 r., III CKN 1024/00, (Lex Polonica nr 387333) w odniesieniu do uchwały organu gminy. Różnica między stwierdzeniem nieważności uchwały a stwierdzeniem jej niezgodności z prawem jest taka, że w tym ostatnim przypadku uchwała zachowuje moc prawną do czasu stwierdzenia jej niezgodności z prawem i wszystkie czynności prawne dokonane na jej podstawie odnoszą wynikające z niej skutki. Stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem otwiera możliwość dochodzenia roszczeń wobec jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Z uwagi na powyższe skarga winna być oddalona. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, iż w jego ocenie, Sąd wyrokując w sprawie odwołania znał stan faktyczny, tzn. posiadał wiedzę, iż uchwała o odwołaniu dyrektora, została wykonana. Stwierdzając w punkcie II wyroku, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Sąd chciał stworzyć narzędzie, za pomocą którego możliwe będzie przywrócenie stanu faktycznego sprzed dnia 6 kwietnia 2007 r., tj. sprzed daty podjęcia tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, jako niedopuszczalna, podlegała odrzuceniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wobec treści przepisu art. 154 § 1 ppsa nie każdy wyrok sądu administracyjnego podlega wykonaniu. Wystarczy tu porównanie uprawnień judykacyjnych sądu administracyjnego wynikających z przepisów art. 145 – art. 151 ppsa z przepisem art. 154 § 1 ppsa. Krąg orzeczeń nadających się do wykonania został ograniczony dwiema kategoriami: orzeczeniami uwzględniającymi skargę na bezczynność oraz bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Ograniczenie to wyklucza możliwość umieszczenia w nim orzeczeń sądu administracyjnego, które stwierdzają – jak w niniejszym przypadku – niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Nie da się zaprzeczyć, że u podstaw wyroku sądu administracyjnego, stwierdzającego nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego i wyroku stwierdzającego niezgodność z prawem uchwały, znajduje się ta sama przesłanka, jaką jest istotne naruszenie prawa, ale na tym się kończy podobieństwo obu tych rozstrzygnięć. O ile bowiem stwierdzenie nieważności aktu znosi wywołane skutki od chwili jego podjęcia to niezgodność z prawem powoduje, że uchwała traci moc z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem (art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592). Wywołuje zatem skutek prawny dopiero z tą chwilą. W komentarzu do tego przepisu ustawy powiatowej R. Klyszcz przyjmuje, iż oznacza to, że skutki prawne spowodowane uchwałą zachowują swoją moc. Tego rodzaju ocena uchwały organu gminy może mieć zastosowanie tylko do uchwał o charakterze jednostkowym, rozstrzygających konkretną sprawę oraz do uchwał, które przed stwierdzeniem ich niezgodności z prawem zostały wykonane w całości. Inaczej natomiast należy oceniać uchwały stanowiące akty prawa miejscowego, tj. zawierające przepisy powszechnie obowiązujące o charakterze abstrakcyjnym, których moc prawna nie wygasa w wyniku jednokrotnego zastosowania przepisu. Wyrok sądu administracyjnego orzekający w trybie art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym o niezgodności z prawem uchwały organu powiatu, stanowiącej akt prawa miejscowego oznacza, że akt ten, jako naruszający art. 7 Konstytucji RP, nie może być w dalszym ciągu stosowany, co jest równoznaczne z utratą mocy prawnej tego aktu. (Ustawy o samorządzie powiatowym i o samorządzie wojewódzkim. Komentarz. Oficyna Wydawnicza "Unimex" Wrocław 1999 r., str. 113-114) Podobnie rozwiązuje tę kwestię kodeks postępowania administracyjnego stanowiąc w art. 151 § 2, iż w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 153 § 1 kpa natomiast wynika, że stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, służy roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego. Piśmiennictwo więc przyjęło, iż decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny. Decyzja ta stanowi podstawę, zgodnie z art. 153 § 1 kpa, do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym (B. Adamiak, J. Borkowski: Komentarz. C.H. Beck. W-wa 2002, str. 659). (Skarżący z tej drogi zresztą skorzystał co wynika z części historycznej uzasadnienia). Skoro taka jest istota rozstrzygnięcia Sądu polegającego na stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem jest niemożliwością określić na czym miałoby polegać wykonanie wyroku zawierającego takie stwierdzenie. To natomiast dodatkowo zaświadcza, że skargi w trybie art. 154 § 1 ppsa nie można tu dopuścić, a co za tym idzie unormowanie to należy rozumieć ściśle nie dopuszczając interpretacji rozszerzającej. Wypowiedź skarżącego przed Sądem może wskazywać, że nie w tych okolicznościach upatruje on jednak podstawy do zastosowania w sprawie przepisu art. 154 § 1 ppsa, a w punkcie II wyroku z dnia 27 marca 2009 r., w którym Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Trzeba w tej mierze jednakże stwierdzić, że rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Wyrok Sądu z dnia 27 marca 2009 r. uprawomocnił się w dniu 4 stycznia 2010 r. natomiast skarga w trybie art. 154 § 1 ppsa została wniesiona pismem z dnia 14 maja 2010 r. gdy orzeczenie w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały utraciło moc prawną. Skarga już w tej chwili była pozbawiona podstawy upatrywanej w orzeczeniu opartym o art. 152 ppsa. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1, pkt 6 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia. H.B. 16.07.2010 r.