IV SA/Wr 310/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W. (dalej Komendant Wojewódzki Policji, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej ustawa o Policji) oraz § 7 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.), po rozpatrzeniu odwołania asp. M. F. (dalej strona, skarżący) od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. (dalej organ pierwszej instancji) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r., przyznanego na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że skarżący jest funkcjonariuszem Komendy Powiatowej Policji w O., do służby stałej został mianowany w dniu [...] grudnia 2009 r. Na podstawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] strona pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi posiadającemu rodzinę. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., przyznał mu pomoc finansową na budowę domu jednorodzinnego położonego w Z. przy ul. [...] (dalej dom jednorodzinny). Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] r. organ pierwszej instancji orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] czerwca 2013 r. (tj. z dniem wypłaty skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego) decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie której strona pobierała równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W kolejnych latach, decyzjami: z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] oraz z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] organ pierwszej instancji przyznał stronie równoważnik za remont domu jednorodzinnego za lata 2014-2016, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] - w związku z oświadczeniem mieszkaniowym złożonym przez skarżącego w dniu [...] lipca 2016 r. - przyznał stronie z dniem złożenia wniosku prawo do równoważnika pieniężnego z uwagi na brak możliwości dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził z urzędu nieważność decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] uznając, że w dacie wydania tej decyzji brak było podstaw do przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. doręczono skarżącemu wraz z pouczeniem o sposobie i terminie złożenia środka zaskarżenia w dniu [...] stycznia 2019 r. Strona nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania od powyższej decyzji. W związku powyższym, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r., przyznanego skarżącemu na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. strona wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że przesłanki wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego określone są w § 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 7 pkt 2) tego rozporządzenia decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się m.in. w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. W konsekwencji, wobec stwierdzenia przez Komendanta Wojewódzkiego Policji nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., przyznającej skarżącemu równoważnik pieniężny za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r., słusznym było orzeczenie przez organ pierwszej instancji o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów władzy publicznej przez: wydawanie odmiennych decyzji w tym samym stanie faktycznym, wypłacenie skarżącemu kwoty [...] zł tytułem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a następnie nakazanie zwrotu tej kwoty pomimo braku zmiany stanu faktycznego sprawy od dnia przyznania mu tego świadczenia do dnia ostatecznego orzeczenia o jego zwrocie, przerzucenie na skarżącego odpowiedzialności za nierzetelność i brak profesjonalizmu organów władzy publicznej prowadzące do wyrządzenia skarżącemu szkody majątkowej polegającej na obowiązku zwrotu kwoty wypłaconej mu tytułem równoważnika pieniężnego w sytuacji, gdy skarżący rozdysponował tę kwotę sądząc, że jest mu należna, narażenie skarżącego na szkodę majątkową przewyższającą wysokość świadczenia otrzymanego tytułem równoważnika pieniężnego z uwagi na konieczność zaciągnięcia przez niego pożyczek typu "chwilówka" w celu wykonania obowiązku zwrotu orzeczonej kwoty; - art. 9 k.p.a. przez jego niezastosowanie polegające na niepoinformowaniu skarżącego o okolicznościach fatycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz obowiązków związanych z możliwym zwrotem przyznanego świadczenia, a także nieudzieleniu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uchronienia skarżącego przed poniesieniem szkody z powodu nieznajomości prawa; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 7 pkt 2) rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego obciąża skarżącego, w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu równoważnika nastąpiło wskutek okoliczności leżących wyłącznie po stronie organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji orzekającą o zwrocie nienależnie pobranego równoważnika za okres od [...] lipca 2016 r. do [...] kwietnia 2018 r. w wysokości [...] zł, przyznanego skarżącemu na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., której nieważność stwierdził z urzędu Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 92 ust. 2 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra do spraw wewnętrznych dla określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, przy uwzględnieniu podmiotów uprawnionych do jego otrzymania, sposobu ustalania wysokości równoważnika, wzorów wymaganych dokumentów, organów właściwych do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. W wykonaniu tej delegacji zostało wydane powołane rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., które w § 7 pkt 2) stanowi, że decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Decyzja wydana w oparciu o powyższy przepis ma charakter deklaratoryjny, nie tworzy bowiem, ani nie zmienia istniejącego stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdza, że skutek taki nastąpił z mocy prawa w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego, a zatem może wywoływać skutki wstecz, oraz jest decyzją "związaną". Decyzja określana jest jako związana wtedy, gdy nie pozostawia organowi administracyjnemu "luzu administracyjnego". W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza, że organowi nie pozostawiono możliwości wyboru. Skoro decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika uprawomocniła się, organ mocą powyższego przepisu był zobligowany do wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego. Wskazać w tym miejscu należy, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wobec nie wniesienia przez stronę odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], przyznającej skarżącemu z dniem [...] lipca 2016 r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, decyzja ta uprawomocniła się. Podkreślenia wymaga również, że w decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Komendanta Głównego Policji za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Wolą strony było zatem skorzystanie (bądź nie) z tego uprawnienia. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowej decyzji wynika, że została ona doręczona skarżącemu dniu [...] stycznia 2019 r. (k. [...] akt administracyjnych), a zatem czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upływał w dniu [...] lutego 2019 r. Ponieważ skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania, decyzja z dnia [...] stycznia 2019 r. stała się prawomocna z dniem [...] lutego 2019 r. i tym samym została spełniona przesłanka wydania decyzji o zwrocie wypłaconego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, przewidziana w § 7 pkt 2) rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W kontekście powyższego, za nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania strony o okolicznościach fatycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie prawa do równoważnika pieniężnego oraz brak niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uchronienia strony przed poniesieniem szkody z powodu nieznajomości prawa. Skarżący, o czym była mowa powyżej, został pouczony o przysługującym mu prawie wniesienia odwołania od decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej mu równoważnik pieniężny, z którego to prawa nie skorzystał. Nie ma przy tym żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji okoliczność, że - jak twierdzi strona w treści skargi - kwota, do której zwrotu została zobowiązana, została przez nią w całości wydatkowana "na życie", a jej spłata wiąże się z koniecznością zaciągnięcia wysokooprocentowanych pożyczek. Żaden przepis ustawy, ani rozporządzenia nie uzależnia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego równoważnika od tego, czy zobowiązany jest wzbogacony o nienależnie pobraną kwotę. Choć z punktu widzenia skarżącego istotne, to pozostające bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji, są podnoszone przez niego okoliczności dotyczące braku wiedzy o tym, że równoważnik otrzymuje wbrew prawu, jak również dotyczące jego sytuacji życiowej. Orzekając w przedmiotowej sprawie, organ obowiązany był jedynie do ustalenia, czy decyzja stwierdzająca nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika jest ostateczna i do wyliczenia kwoty wypłaconego świadczenia. Wszystkie inne okoliczności są nieistotne z punktu widzenia normy prawnej mającej w sprawie zastosowanie. Powyższe bezskutecznym czyni zarzut dotyczący naruszenia przez organy prowadzące postępowanie zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP) poprzez wydawanie odmiennych decyzji w tym samym stanie faktycznym. Przedmiotem niniejszego postępowania było bowiem wyłącznie ustalenie zaistnienia przesłanki z § 7 pkt 2) rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. i orzeczenie o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego, co organ pierwszej instancji uczynił decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymaną następnie przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Końcowo odnosząc się do argumentacji strony, zgodnie z którą przesłanki warunkujące obowiązek zwrotu wypłaconego równoważnika pieniężnego winny być uregulowane bezpośrednio w ustawie, gdyż tylko ustawa może wprowadzać ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, w szczególności prawa własności, Sąd pragnie podkreślić, że organy władzy publicznej zobowiązane są do stosowania obowiązującego prawa, w tym również prawa uregulowanego rozporządzeniem wydawanym na podstawie delegacji ustawowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy prawidłowo zastosowały literalne brzmienie przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Wykładnia językowa w procesie interpretacji prawa ma bowiem zawsze pierwszeństwo przed wykładnią systemową, czy celowościową, którą można stosować tylko wówczas, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadziłaby do wniosków absurdalnych, nie dających się zaakceptować, czy powodowałaby w rezultacie naruszenie prawa, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Podsumowując, zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne, a stanowisko organów co do wystąpienia przesłanek nakazujących orzeczenie o zwrocie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za słuszne. Organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego, dochowując przy tym wymogów określonych przepisami prawa procesowego. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.