IV SA/Wr 312/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak- Kubiak Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska(spr.) Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżone postanowienie H. P. opiekun prawny D. D. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o skierowanie podopiecznego do domu pomocy społecznej. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. – wydanym na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – przekazał według właściwości wywiad środowiskowy sporządzony z H. P. do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. celem załatwienia według właściwości. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 27 Kodeksu Cywilnego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna, natomiast zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalająca opłatę za pobyt w domu opieki społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu społecznej. Według organu, jeżeli ostatnim miejscem zameldowania małoletniego był Wałbrzych, a jego opiekun prawny jest mieszkańcem innej miejscowości, to właściwym do załatwienia sprawy jest ośrodek właściwy dla miejsca zamieszkania opiekuna prawnego. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. , podnosząc , że małoletni D. D. przebywa na terenie gminy P. G. jedynie czasowo, gdyż jest wychowankiem miejscowej placówki opiekuńczo - wychowawczej i w takiej sytuacji trudno byłoby wyznaczyć opiekuna prawnego spoza P. G.j. Wskazał, że w przypadku spraw związanych z umieszczeniem osoby w domu pomocy społecznej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, której art. 59 ust.1 przewiduje ,że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzje ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Wywodził dalej, że D. D. jest stałym mieszkańcem Gminy Wałbrzych , wobec tego właściwym do podjęcia decyzji w sprawie będzie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. , a opiekun prawny będzie sprawował swoją funkcję do czasu umieszczenia D. D. w domu pomocy społecznej. W konkluzji zażalenia Dyrektor Ośrodka wniósł o wskazanie gminy właściwej do załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) umorzyło postępowanie wszczęte zażaleniem wniesionym przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G.. W motywach postanowienia Kolegium przytoczyło treść art. 144 § 1 k.p.a. w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Organ odwoławczy przywołał także przepis art. 65 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym na postanowienie o przekazaniu sprawy do załatwienia zgodnie z właściwością służy zażalenie. Wskazał też , że tytuł prawny do występowania w rozpatrywanej sprawie mają tylko strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast przedmiotem postępowania jest skierowanie małoletniego D. D. do domu pomocy społecznej, zatem stroną postępowania jest małoletni, reprezentowany przez opiekuna prawnego H. P., która nie wniosła zażalenia, a nie organ administracji publicznej , któremu przekazano sprawę do załatwienia. Ponadto organ II instancji stwierdził, że postanowienie o przekazaniu sprawy do załatwienia zgodnie z właściwością ma moc wiążącą dla organu administracji publicznej jak i strony postępowania, a moc wiążąca takiego postanowienia może być obalona tylko w wyniku złożonego przez stronę zażalenia i w trybach nadzwyczajnych. Zdaniem Kolegium organ, któremu przekazano sprawę może doprowadzić do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu sprawy do załatwienia, a nie postępowania zażaleniowego, z uwagi na brak przymiotu strony postępowania. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Sądu, w której Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w P. G. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarga została oparta na zarzucie naruszenie art. 7 i 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zakwalifikowanie pisma z dnia 25 marca 2008 r. nr OPS/0717/56/2008 jako zażalenia, mimo faktu, że jego treść wskazywała na konieczność rozstrzygnięcia sporu o właściwość między dwoma Ośrodkami Pomocy Społecznej, uregulowanego w art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podnosząc ,że moc prawna postanowienia o przekazaniu podania do organu właściwego wyłącza istnienie sporu o właściwość, a organ któremu przekazano sprawę nie jest legitymowany do wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wyczerpująco postępowania zażaleniowego i odsyłają do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących odwołania , o czym stanowi art. 144 k.p.a. Stosownie do art.134 k.p.a. w związku z art.144 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym jest zobligowany ustalić , czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać między innymi z przyczyn o charakterze podmiotowym . Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas , gdy środek zaskarżenia został wniesiony przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka. Niewątpliwie ma rację organ II instancji , kiedy wywodzi ,że organ administracji publicznej , któremu przekazano – po myśli art.65 § 1 k.p.a. – daną sprawę do załatwienia zgodnie z właściwością , nie ma przymiotu strony w tej sprawie i tym samym nie ma on legitymacji do wszczęcia postępowania zażaleniowego na postanowienie w przedmiocie przekazania sprawy celem załatwienia według właściwości . W takim przypadku organ odwoławczy zamiast umorzyć postępowanie zażaleniowe ,powinien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia . Jednocześnie na marginesie sprawy należy jedynie przypomnieć ,że o tym jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez podmiot , który oczekuje podjęcia przez organ administracji określonego aktu ( czynności) decyduje ostatecznie ten podmiot , a nie organ do którego skierowano pismo. W razie jakichkolwiek wątpliwości organ administracji powinien dopytać nadawcę pisma o wyrażenie jego stanowiska i intencję . W każdym bądź razie nazwa czy tytuł pisma skierowanego do organu administracji sam przez się nie może przesądzać o charakterze i celu tegoż pisma. Natomiast interpretacja zmierzająca w przeciwnym kierunku świadczyłaby o naruszeniu przez organ administracji podstawowych ogólnych zasad postępowania administracyjnego , określonych w art. 7-9 k.p.a. W realiach badanej sprawy pod adresem organu II instancji może skutecznie być wyartykułowany zarzut niedostatecznie wnikliwego odczytania celu wniesienia pisma z dnia 25 marca 2008r. zatytułowanego " zażalenie", w którym Ośrodek Pomocy Społecznej w P. G. polemizuje z zasadnością wskazania go jako właściwego miejscowo do załatwienia sprawy , w konkluzji wnosząc o " wskazanie gminy właściwej do załatwienia sprawy małoletniego D. D.". Rzeczą organu odwoławczego było więc rozważenie , czy pismo zatytułowane wprawdzie jako zażalenie z uwagi na jego treść i zawarte nim żądanie nie stanowi w istocie rzeczy wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość , o którym mowa w art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Przy czym o ile należy podzielić pogląd Kolegium ,że organ administracji , któremu sprawa została przekazana do załatwienia według właściwości nie jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie o przekazaniu sprawy , to nie wyłącza to jednak możliwości wdania się przez ten organ w spór o rozstrzygnięcie właściwości miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego . Mamy wówczas do czynienia z tzw. sporem negatywnym , w którym zdaniem organów żaden z nich nie jest właściwy do załatwienia danej sprawy. Konkludując, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art.144 Kodeksu postępowania administracyjnego, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do uchylenia zaskarżonego postanowienia.