IV SA/Wr 312/19

|Sygn. akt IV SA/Wr 312/19 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 7 listopada 2019 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (spr.), , , Protokolant:, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r., sprawy ze skargi A. P., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], w przedmiocie ustalenia i umorzenia w części opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, , , uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W. działając z upoważnienia Starosty W., skarżącemu A. P. w pkt 1 decyzji ustalił opłatę za pobyt syna w rodzinie zastępczej niezawodowej za okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w kwocie 2667,60 zł co stanowi 10% miesięcznej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, w pkt 2 decyzji - umorzył w części opłatę za pobyt tego dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej za okres od dnia 01 maja 2017 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. w kwocie 24008,40 zł co stanowi 90% miesięcznej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Jak organ zauważył, zgodnie z art. 193 ust 1 za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Kwota za okres od 01.05.2017 r. do 30.06.2019 r. wyniosła 26676,00 zł. Rozpoznając wniesione odwołanie od tej decyzji, zaskarżoną decyzją z dnia 30 maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniami Sądu Rejonowego w W. Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...].04.2011 r. oraz z [...].10.2012 r. małoletni syn wnioskodawcy był umieszczany w rodzinach zastępczych spokrewnionych, a postanowieniem z dnia [...].10.2016 r . - w rodzinie zastępczej niezawodowej, gdzie nadal przebywa. Podano, że za okres od 14.04.2011 r. - do 30.04.2017 r. ustaloną opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej umorzono w całości z uwagi na trudną sytuację materialno-bytową skarżącego. Skarżący nie zgłosił się na wezwanie organu z dnia 14.02.2019 r. w celu złożenia wniosków oraz zajęcia stanowiska w sprawie ustalenia na kolejne okresy opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Na podstawie informacji Ośrodka Pomocy Społecznej ustalono, że wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej, jest zatrudniony w A. Odpowiadając na skierowane w dniu 25.02.2019 r. pismo organu skarżący zwrócił się o umorzenie całości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Podał, że na syna, nad którym jest pozbawiony władzy rodzicielskiej, płaci alimenty w wysokości 600 zł na konto rodziny zastępczej. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i 2 dzieci. Jego wynagrodzenie za luty br. wyniosło 4.380,07, zł. netto. Po pomniejszeniu o alimenty przekracza 150% kryterium dochodowego ustalonego ustawą o pomocy społecznej, które dla 4-osobowej rodziny wynosi 3.168,07 zł., co daje podstawę naliczenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało dalej, że zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Powiatu W. z [...].12.2011 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, jeżeli dochód osoby zobowiązanej wynosi od 150% do 200% kryterium dochodowego, ustalonego ustawą o pomocy społecznej (art.8 ust. 1) należność może być umorzona w wys. do 90%. Wyliczona decyzją kwota opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wynosi zatem 10%, stanowi kwotę 2.667,60 zł. za okres od dnia 1.05.2017 r. - do 30.06.2019 r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że argumenty odwołania, w którym skarżący powoływał się na swoją trudną sytuację, nie mogą zostać uwzględnione. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1, art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, wskutek czego nie ustalono dochodów skarżącego za cały okres objęty decyzją, w tym wypłacanego na rzecz syna świadczenia alimentacyjnego w wysokości 600 zł miesięcznie oraz ciążących zobowiązań kredytowych, co zdaniem skarżącego powinno prowadzić bezpośrednio do obniżenia ustalenia opłaty miesięcznej o tę kwotę. Sformułowano również zarzut naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji starosty, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, a także zarzut art 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do podniesionego zarzutu dotyczącego przyczynienia się skarżącego do utrzymania syna w wysokości 600 zł miesięcznie tytułem alimentów. Zarzucono również obrazę przepisów prawa materialnego, tzn. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, a to: art. 193 ust. 1a poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że przepis ten daje podstawę do ustalenia opłaty wstecz, tj. za okres sprzed doręczenia decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej; art. 193 ust. 2 poprzez jego niezastosowanie, polegające na pominięciu przesłanki podmiotowej przy wydawaniu decyzji ustalającej opłatę, jaką jest zobowiązanie tą opłatą obu rodziców solidarnie; - art. 80 poprzez jego błędne zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej wypłacanego comiesięcznego świadczenia alimentacyjnego na dziecko w wysokości 600 zł. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodność z prawem oznacza zgodność z przepisami proceduralnymi oraz z unormowaniami o charakterze materialnoprawnym. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; poniżej przywoływana jako "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć w niej zastosowanie. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są słuszne. Materialnoprawną podstawę wydanych w obu instancjach decyzji są przede wszystkim przepisy art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2 ust. 6-8 oraz art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zstępczej (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 998 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą"). Na ich podstawie, a także na mocy przepisów aktu miejscowego jakim jest uchwała Rady Powiatu W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umarzania w całości lub części, łącznie z odsetkami, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ([...]) zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ustalające za okres od 1 maja 2017 r. do 30 czerwca 2019 r. (w pkt 1) skarżącemu opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej w wysokości 10% miesięcznej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka oraz umarzające (w pkt 2 decyzji) tę opłatę za wymieniony okres - w wysokości 90% miesięcznej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy - za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; W świetle ustępu 1a art. 193 - opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej zaś stosownie do ust. 2 - za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona, o czym mowa w ust. 6. Według z art. 194 ustawy: "1. Opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. 1a. Jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty. 2. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. 3. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1." Z ustaleń organów w niniejszej sprawie wynika między innymi, że dziecko skarżącego - pozbawionego władzy rodzicielskiej w stosunku do tego dziecka - przebywa w rodzinie zastępczej od wielu lat. Matka biologiczna dziecka nie brała udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym, a jak organy podają – toczy się wobec niej odrębne postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Na kanwie zarzutów skargi należy najpierw podkreślić, że nie ma racji skarżący kwestionując ustalanie przedmiotowej opłaty z mocą wsteczną. Brzmienie przepisu art. 193 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej" jednoznacznie wskazuje na to, że opłatę można ustalić wstecz, a zatem za okres poprzedzający wydanie decyzji o ustaleniu opłaty. W tej materii organy nie popełniły błędu. Jak stwierdził bowiem słusznie w motywach wyroku o sygnaturze I OSK 672/16 z dnia 21 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 2491545): "Jeżeli okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej, to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy z 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 ww. ustawy decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ww. ustawy." Kontrolowane wszakże w niniejszej sprawie decyzje zostały jednak wydane z naruszeniem prawa, o czym mowa poniżej. Z unormowania art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, że stronami postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a wobec tego powinna zapaść w postępowaniu administracyjnym jedna decyzja administracyjna regulująca prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu oparty jest na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców - do nich winno być również skierowane rozstrzygnięcie. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności przyjęta w art. 193 ustawy wymaga bowiem, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej było prowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców. W konsekwencji należy przyjąć, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na gruncie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny stanowi jedną sprawę administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, kończącą się wydaniem jednej decyzji, a jej stronami są oboje rodzice. Nie mogą oni być adresatami dwóch decyzji. Taka wykładnia zaaprobowana została w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – w Krakowie z 27 marca 2014 r. III SA/Kr 1464/13, w Szczecinie z dnia 2 marca 2017 r. II SA/Sz 1024/16, we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2017 r. IV SA/Wr 461/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2016 r. I OSK 2943/14; dostępne w CBOSA, nsa.gov.pl). Tymczasem organ z naruszeniem normy art. 193 ust. 1 i ust. 1a ustawy wszczął dwa odrębne postępowania i w postępowaniu kontrolowanym w rozpatrywanym przypadku adresatem decyzji uczynił jedynie skarżącego, gdy ustalenie przedmiotowej opłaty powinno się odbywać w jednym postępowaniu prowadzonym w stosunku do obojga rodziców. Ponadto godzi się podkreślić, że przepisy art. 193 i art. 194 ustawy ustanawiają odrębne podstawy materialnoprawne, a tym samym i procesowe - do działania przez organ. Czym innym bowiem jest zagadnienie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, które dokonuje się w postępowaniu wszczynanym przez organ z urzędu, w odrębnym trybie z art. 193 w związku z art. 194 ust. 1 ustawy, a czym innym pozostaje określona w art. 194 ust. 3 ustawy możliwość umorzenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, czy rozłożenia na raty lub odstąpienia od jej ustalenia. Przepis art. 194 ust. 3 ustawy wprowadza inne instytucje prawne i w tej mierze postępowanie winno toczyć się odrębnie – jest nadto wszczynane z urzędu albo na wniosek zainteresowanej strony. W razie wydania decyzji o odstąpieniu od ustalenia opłaty nie ma racji bytu wszczynanie postępowania w przedmiocie ustalenia takiej opłaty, co oczywiste. Jednakże umorzenie, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty winno być poprzedzone ostateczną decyzją ustalającą przedmiotową opłatę, gdyż nie można zastosować tego rodzaju ulg w spłacie w stosunku do zobowiązania, które jeszcze nie istnieje, nie zostało ustalone w drodze w decyzji. Są to postępowania odrębne, autonomiczne i nie dotyczą tożsamych spraw, ponieważ zachodzą inne przesłanki prawne i faktyczne do rozstrzygnięcia. Przedmiot spraw jest zatem różny, nadto postępowanie w sprawie ulg w spłacie należności, jeżeli toczy się na wniosek, to jego stroną jest wnioskodawca i badana jest jedynie jego sytuacja materialna, bytowa, czy rodzinna. Decyzja zaś w kwestii ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma walor decyzji związanej, podczas gdy decyzja w zakresie określonym w ustępie 3 art. 194 ustawy ma charakter decyzji podejmowanej w ramach uznania administracyjnego. Organ nieprawidłowo zatem prowadził postępowanie, z uchybieniem ustawowych reguł, o czym mowa wyżej. Z decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy w postępowaniu odwoławczym wynika, że w punkcie 1 decyzji organ ustalił omawianą opłatę w wysokości 10% miesięcznej pomocy na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, tymczasem w punkcie 2 umorzył pozostałe 90%, ale kwoty nieustalonej w ogóle opłaty, czyli co do której nie ma tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to jest zatem i z tego względu wadliwe i nielogiczne. Prawidłowe byłoby ustalenie najpierw całej należnej opłaty i dopiero po wydaniu decyzji w tej mierze - odpowiednie umorzenie kwoty tej opłaty w części lub w całości osobną decyzją. W tym stanie rzeczy, z powodu istotnego naruszenia, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, norm art. 193 ust. 1 i ust. 2, art. 194 ust. 3 ustawy oraz art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., decyzje obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowania – osobne w sprawie ustalenia opłaty oraz co do rozpatrzenia wniosku skarżącego o umorzenie - należy mieć na względzie przytoczoną wyżej ocenę prawną w zakresie autonomiczności (odrębności) postępowań oraz zapewnienia udziału wszystkim stronom – tzn. w zakresie ustalenia opłaty obojgu rodzicom, zaś w osobnym postępowaniu dotyczącym umorzenia – wnioskodawcy (skarżącemu).