IV SA/Wr 315/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym -w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] po zapoznaniu się z odwołaniem D. K. od pisma referenta w dziale Adaptacji Osób Niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] marca 2019 r (nr [...]) – "Informacji nr [...] o sposobie rozpatrzenia wniosku" na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu podano, że D. K. odwołała się od oznaczonego na wstępie pisma z dnia 27 marca 2019 r., uznając, że jest ono decyzją administracyjną, odmawiającą jej dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Kolegium Odwoławcze wskazało, że postępowanie odwoławcze przed organem wyższego stopnia jest procesem trójfazowym: faza pierwsza, zwana wstępną, obejmuje czynności polegające na badaniu odwołania pod względna formalnym (czy jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie), faza druga związana jest z rozpoznaniem danej sprawy administracyjnej pod względem merytorycznym, faza trzecia - to wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Skupiając się na pierwszych z nich wskazać należy, że przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. W tym kontekście, jak i mając na uwadze okoliczności rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, iż oczywistym jest, że odwołanie nie przysługuje od formy działania administracji publicznej niebędącej decyzją administracyjną, a stanowiącej np. czynność materialno-techniczną (zob. jeszcze B. Adamiak, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 596]. Dalej stwierdzono, że podpisane przez referenta w Dziale Adaptacji Osób Niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. pismo z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]; "informacja nr [...]") nie jest - jak wskazuje D. K. - decyzją administracyjną. Nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji. Do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Kolegium podniosło, że według art. 35a ust. 1 pkt 7 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą"), do zadań powiatu (miasta na prawach powiatu) należy dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie art. 35a ust. 2 pkt 1 ustawy, zadanie, o którym mowa w ust. 1 w pkt 7 ustawy, jest realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czepca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 926; zwanego dalej "rozporządzeniem"), wydanym na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy, ze środków Funduszu mogą być finansowane w części lub całości zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Dofinansowanie zadań ze środków Funduszu następuje na pisemny wniosek złożony do powiatowego centrum pomocy rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej (§ 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia). Osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu szkolenia i przekwalifikowania, zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze, usług tłumacza języka migowego lub tłumacza-przewodnika oraz likwidacji barier architektonicznych w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3b rozporządzenia). Stosownie zaś do § 12 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: 1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie; 2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Wskazane wyżej przepisy nie uzasadniają stwierdzenia, iż procedura w ww. przedmiocie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, przewidując wprost w tym zakresie inną formę działania administracji publicznej - informację o sposobie rozpatrzenia wniosku (§ 12 ust. 3b rozporządzenia), a w przypadku pozytywnego załatwienia wniosku - zobowiązują właściwą jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego do wydania także zaświadczenia (§ 12 ust. 5 rozporządzenia). Sposób uregulowania trybu postępowania i zasady ich dofinansowania ze środków Funduszu w rozporządzeniu pozwala stwierdzić, że wolą prawodawcy nie było decyzyjne załatwianie ww. spraw, o których mowa wyżej. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 35a ust. 4 ustawy dawało ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podstawę do uregulowania postępowania w sprawie przyznania dofinansowania, a więc również - przy braku regulacji w ustawie - także formy załatwienia sprawy. Taka konkretyzacja nastąpiła w treści § 12 ust. 3b i ust. 5 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, pismo z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) jest więc inną czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, "Samorząd Terytorialny" 2000 r., Nr 1-2, str. 183). Kwestionowana czynność spełnia te wymogi. To oznacza, że istnieje możliwość sądowoadministracyjnej kontroli takiej czynności administracji. Zaskarżone pismo nie powinno więc rozstrzygać – prawodawca nie przewidział bowiem dla tej czynności takiego władczego charakteru, zamiast dekretując w tym względzie formułą informacyjną, co więcej, sporne pismo nie przybiera formy rozstrzygającej lecz informacyjną. W konsekwencji nie rozstrzyga więc indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 listopada 2013 r. III SA/Lu 553/12, CBOSA). Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że pismo z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) nie zawiera jeszcze jednego konstytutywnego elementu decyzji administracyjnej, tj. podpisu organu administracji publicznej lub pracownika upoważnionego do wydawania decyzji administracyjnej w imieniu organu administracji publicznej. Kwestionowana informacja została popisana przez referenta w Dziale Adaptacji Osób Niepełnosprawnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we W. bez wskazania, że jest to osoba upoważniona do wydawania w imieniu starosty decyzji administracyjnych w sprawie "dofinansowania do przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych". W skardze na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że dwukrotnie składała wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. w ramach zadania "Przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze" i zawsze otrzymywała informację, że wniosek został rozpatrzony negatywnie z powodu braku środków na dzień rozpatrywania wniosku bez podania kryterium podziału środków i dlaczego nie spełniła tego kryterium. Uważa, że wydany akt, stanowiący w istocie decyzję, podlega kontroli w trybie odwoławczym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa. Zwróciła uwagę, że jej wnioski o dofinansowanie powinny być rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Podstawę prawną do wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa w brzmieniu "organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne." W myśl tego przepisu organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia aktu w administracyjnym toku instancji. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanej sprawie wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych, bowiem nie wydano decyzji administracyjnej ani postanowienia na które służy stronie zażalenie. Skarżąca została jedynie zawiadomiona pismem z dnia 27 marca 2019 r. (nr [...]) "Informacji nr [...] o sposobie rozpatrzenia wniosku". Podstawą do wydania powyższego pisma był wniosek skarżącej dnia o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych. Podstawę do jego rozpoznania stanowiło rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 926). Zostało ono wydane na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.). Wymienione wyżej rozporządzenie w § 2 pkt 3 mówi, że ze środków Funduszu mogą być finansowane następujące rodzaje zadań: zaopatrzenie w sprzęt rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze przyznawane osobom niepełnosprawnym na podstawie odrębnych przepisów. Procedurę rozpoznawania wniosków o przyznanie świadczeń w oparciu o powyższe rozporządzenie określa § 12. Mówi on, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpoznaje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (art. 3a) właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (ust. 3b). W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenia o wysokości przynależnego dofinansowania /.../ (ust. 5). Trafne jest stanowisko Kolegium Odwoławczego, że wskazane przepisy nie uzasadniają stwierdzenia, iż procedura w ww. przedmiocie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, przewidując wprost w tym zakresie inną formę działania publicznej – informację p sposobie rozpatrzenia wniosku (§ 12 ust. 3b rozporządzenia), która jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Zgodzić się należy, ze stwierdzeniem Kolegium Odwoławczego, że pismo z dnia 27 marca 2019 r. nie jest decyzją administracyjną, bowiem nie zawiera jednego z konstytutywnego elementu decyzji administracyjnej tj. podpisu organu administracji publicznej lub pracownika, upoważnionego do wydania decyzji administracyjnej w imieniu organu administracji publicznej. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie pozostaje w zgodności z prawem. Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017, poz. 1369).