IV SA/Wr 319/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi O. M. na decyzję Rektora A z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłat za kształcenie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Rektora A na rzecz skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem O. M. ( dalej: strona, skarżąca) z dnia 24 lutego 2020r. ( data wpływu od organu : 26 lutego 2020 r.) o częściowe zwolnienie z opłat za kształcenie w semestrze letnim w roku akademickim 2019/2020 na Wydziale [...] Uniwersytetu W. , na kierunku studiów [...] ,na III roku studiów niestacjonarnych. W uzasadnieniu wniosku strona podała , że w odniesieniu do niej zaistniała szczególnie ważna okoliczności , stanowiąca podstawę do zwolnienia , przewidziana §11 ust.2 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W. , w postaci pełnego sieroctwa. Jednocześnie strona powołała się na §11 ust.3 wskazanego wyżej zarządzenia , wywodząc ,że pomimo przekroczenia dochodu , o którym mowa w §11 ust.1 pkt 1 tegoż zarządzenia , koszty jakie ponosi w związku z samodzielnym utrzymaniem się , bez jakiejkolwiek pomocy , są wysokie i z trudem pozwalają na pokrycie wszystkich opłat . Na poparcie swoich twierdzeń strona przedstawiła odpisy skrócone aktów zgonu rodziców oraz oświadczenie z dnia 24 lutego 2020r. wskazujące na rodzaj i wysokość jej stałych , comiesięcznych wydatków i opłat. Decyzją z dnia [...] nr [...] , wydaną z powołaniem się na przepisy art.79 ust.3 ustawy z dnia 28 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce ( tj. DZ.U. z 2020r. , poz.85) , art.104 i 107 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2020rr. , poz. 256 z późn.zm. ) dalej : k.p.a. oraz zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwrotu i zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu W. , działający z upoważnienia Rektora Uniwersytetu W., Prodziekan ds. studenckich i ogólnych Wydziału [...] ,zwolnił stronę w części z opłat za kształcenie na niestacjonarnych studiach jednolitych magisterskich prawa w semestrze letnim, w roku akademickim 2019/2020 , w wysokości 20% tj. w kwocie 570 zł. W uzasadnieniu decyzji pierwszo-instancyjnej organ stwierdził ,że występują wskazane we wniosku okoliczności , o jakich mowa w § 9 .1 uchwały nr [...] . Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy , wywodząc ,że decyzja nie jest dla niej zadawalająca , bowiem nie umniejsza to wystarczająco kosztów jakie ponosi na samodzielne utrzymanie się i w sytuacji braku jakiekolwiek pomocy ze strony rodziny . Strona podniosła ,że stan faktyczny i prawny nie zostały dokładnie i wnikliwie przeanalizowane , co w konsekwencji doprowadziło do wydania niesprawiedliwej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Rektor Uniwersytetu W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję . W motywach decyzji ostatecznej organ przytoczył przepis §11 ust.1 powołanego wyżej zarządzenia nr [...] , określający warunki , jakie musi spełnić student ubiegający o zwolnienie w części z opłat za kształcenie na niestacjonarnych studiach , a mianowicie kryterium dochodowe ( pkt 1) oraz wystąpienie szczególnie ważnych okoliczności uniemożliwiających studentowi wniesienie opłat w całości lub w części ( pkt 2 ) . Przywołał również brzmienie przepisu §11 ust.2 tegoż zarządzenia wskazującego na okoliczności , które są kwalifikowane jako szczególnie ważne okoliczności , o których mowa w ust.1 pkt 2 , wśród których w pkt 1 wymieniono pełne sieroctwo. Organ powołał się także na §11 ust.3 wskazanego wyżej zarządzenia , zgodnie z którym dziekan lub kierownik jednostki poza wydziałowej może zwolnić studenta / doktoranta , mimo że dochód na jedna osobę w rodzinie przekracza kwotę , o której mowa w ust.1 pkt 1 , jeżeli zaistniałe okoliczności szczególnie uzasadniają podjęcie takiej decyzji . Na podstawie przedłożonej przez stronę dokumentacji organ uznał, że zaistniały ważne okoliczności , które uniemożliwiają stronie wniesienie pełnej opłaty za powtarzanie przedmiotów . Wskazał na trudną materialną spowodowaną brakiem możliwości podjęcia pracy z uwagi na wychowywanie kilkumiesięcznego dziecka .Według organu II instancji udzielone stronie częściowe zwolnienie jest adekwatne do przedstawionej rzeczywistości. W tym zakresie wskazał ,że poza niskim dochodem oraz wychowywaniem kilkumiesięcznego dziecka , strona nie udokumentowała innych szczególnie ważnych okoliczności , które mogłyby stanowić podstawę większego niż udzielonego stronie zwolnienia. Dodał ,że z powodu trudnej sytuacji materialnej strona otrzymała już pomoc finansową ze strony Uniwersytetu Wrocławskiego w postaci stypendium socjalnego w kwocie 350 zł miesięcznie. Zdaniem organu , w świetle przedstawionej przez stronę sytuacji , okoliczności , które stanowią podstawę całkowitego lub większego , niż udzielonego stronie zwolnienia z odpłatności za kształcenie na studiach nie zaistniały. Organ podkreślił ,że całkowite lub wyższe niż udzielone stronie zwolnienie z odpłatności za kształcenie na studiach jest udzielane bardzo sporadycznie i tylko studentom , którzy nie są w stanie – z powodu całkowitego braku środków na życie , wynikającego z trudnej sytuacji życiowej – wnieść choćby częściowej opłaty za kształcenie na studiach . Natomiast przedłożone przez stronę dokumenty oraz zebrane dowody tego nie potwierdzają , skoro miesięczny dochód netto na osobę w rodzinie strony wynosi 3300 zł. Końcowo organ zaakcentował ,że dziekan podejmując decyzję o zwolnieniu studenta z opłat za świadczone usługi edukacyjne , musi kierować się zarówno dobrem indywidualnego studenta , jak również dobrem ogółu studentów kierowanego przez siebie wydziału . Przytoczył treść §10 ust.2 powołanego wyżej zarządzenia , zgodnie z którym dziekan zwalniając studenta/doktoranta z opłat, o których mowa w ust.1, uwzględnia w szczególności wynik finansowy z poprzedniego roku kalendarzowego oraz aktualną i przyszłą sytuację finansową danej jednostki . Skutki finansowe podjętych decyzji ponosi wyłącznie dana jednostka dydaktyczna. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postepowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów: 1/ art. 104 § 2 i art. 107§3 oraz art.8 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji co do nieprawidłowego przedmiotu sprawy i jej istoty , uznając w uzasadnieniu ,że przedmiotem postępowania był wniosek o zwolnienie z odpłatności za powtarzanie przedmiotów , nie zaś za kształcenie , przy jednoczesnym stosowaniu naprzemiennie wymienionych przedmiotów sprawy , 2/ art. 7 , art.77 § 1 i art. 107§ 3 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niedokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego , na skutek czego decyzja organu została wydana w oparciu o dowody nieistniejące , które nie zostały przedłożone przez skarżącą organowi oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z art. 107§ 3 k.p.a., 3/ art.8 i art. 107§ 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskrzonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej stwierdzeń nieodnoszących się do przedstawionego przez skarżącą stanu faktycznego , co uniemożliwia realizacje zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów, 4/ §11 ust. 2 pkt 1 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwrotu i zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu Wrocławskiego poprzez jego niezastosowanie przy rozpoznawaniu sprawy . Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - nie rozpoznanie istoty sprawy poprzez błędne przyjęcie ,że skarżąca wnosi o zwolnienie z odpłatności za powtarzanie przedmiotów, nie zaś o częściowe zwolnienie z odpłatności za studia oraz oparcie rozstrzygnięcia na okolicznościach i faktach nie objętych materiałem dowodowym sprawy , -błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie ,że skarżąca otrzymała stypendium w wysokości 350 zł, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie ,że skarżąca posiada małoletnie dziecko , w związku z czym nie może ona podjąć pracy i jednocześnie opłacać studiów wyższych / powtarzania przedmiotów , - co do zastosowania przepisów materialnoprawnych poprzez zastosowanie przepisu , na który powoływała się skarżąca i który to był przesłanką do rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji . Rektor Uniwersytetu W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie , podnosząc ,że organ przeanalizował zebraną w sprawie dokumentację , potwierdzającą aktualną sytuację życiową i finansową skarżącej . Wynika z niej w sposób bezsporny fakt pełnego sieroctwa skarżącej , a także wysokość uzyskiwanych przez nią dochodów i kosztów comiesięcznego utrzymania. Poczynione ustalenia stanowiły uzasadnienie do zastosowania §11 zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu W. z dnia 10 czerwca 2019 r. w sprawie zasad pobierania opłat za świadczone usługi edukacyjne oraz trybu i warunków zwrotu i zwalniania z tych opłat studentów i doktorantów Uniwersytetu W. Organ podkreślił ,że wskazane w treści uzasadnienia argumenty dotyczące braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem oraz pobieranie stypendium socjalnego stanowią oczywistą omyłkę i nie były brane przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy administracyjnej . W istocie bowiem , w świetle §11 ust.2 pkt 1 zarządzenia nr 84/2019 fakt pełnego sieroctwa jest rozumiany jako szczególnie ważna okoliczność uzasadniająca możliwość zwolnienia studenta z opłaty za kształcenie na studiach w całości lub w części , nawet w sytuacji gdy student nie spełnia kryterium dochodowego. Przesłanka ta stanowi wystarczającą podstawę do przyjęcia ,że sytuacja życiowa i finansowa skarżącej nie pozwala jej na uiszczenie opłat edukacyjnych w pełnej wysokości. Nie mniej jednak zważywszy na fakt , zatrudnienia skarżącej oraz pobierania przez nią renty ,a także uwzględniając uzasadnione koszty je utrzymania , organ doszedł do przekonania co do słuszności przychylenia się do wniosku skarżącej w części . Nadto organ miał na względzie ograniczone możliwości finansowe uczelni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie przypomnieć jedynie należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy ma wyłącznie charakter kontroli legalnościowej rozumianej jako badanie zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy , co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej : p.p.s.a. ) . Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany sformułowanymi w skardze zarzutami i wnioskami oraz powołaną w niej podstawą prawną . Analizując pod tym kątem zaskarżoną decyzję, zgodzić się należy z generalnym zarzutem skargi, że jest ona obarczona wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, skutkującymi wadliwością tej decyzji. Wymaga w szczególności zaakcentowania ,że tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny ma znaczenie dla poprawnego, zgodnego z obowiązującym stanem prawnym, rozpoznania sprawy i orzeczenia o prawach i obowiązkach strony. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje ,że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do ustalenia istotnych - z punktu widzenia mającej zastosowaniem w danej sprawie hipotezy normy prawnej - okoliczności faktycznych , świadczy o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy . W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd podkreślający kluczowe znaczenie zebrania w toku postępowania całego materiału dowodowego, zaś obowiązek w tym zakresie spoczywa na organie, o czym stanowi art.77 k.p.a. Przy czym organ rozpatrując materiał dowodowy , nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodne z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. odmówić dowodowi waloru wiarygodności, ale tylko wtedy gdy uzasadni z jakiej przyczyny to czyni. W realiach rozpatrywanej sprawy skarżąca do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie dołączyła szereg dokumentów , które – w jej ocenie - miały uzasadniać żądanie objęte tym wnioskiem . Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona powołała się na te same okoliczności , które - jej zdaniem - miały uzasadniać w wyższym niż uznał to organ I instancji stopniu częściowe zwolnienie z opłat za zwolnienie. Tymczasem organ ponownie rozpoznający sprawę zignorował twierdzenia strony w zakresie okoliczności, mających znaczenie dla sprawy , uzasadniających częściowe zwolnienie i pominął dowody zaoferowane przez nią na tę okoliczność . Z kolei uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organ poczynił ustalenia faktyczne , nie mające żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i na podstawie tak dowolnie przyjętych okoliczności faktycznych , wyprowadził niekorzystne dla strony wnioski. W tym miejscu przypomnieć należy sformułowany jeszcze na gruncie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995r.o Naczelnym Sądzie Administracyjnym , ale nadal aktualny pogląd , wedle którego odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w niej ocen i rozważań , które zgodnie z art. 107§ 3 k.p.a. powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne ( zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 1992r. sygn. III SA1838/91 , ONSA 1992/2 , poz.45) . Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie , w której organ dopiero w drodze odpowiedzi na skargę naprowadza fakty i rozważania , które legły u podstaw wydanej decyzji . Wprawdzie trafnie konstatuje organ ,że decyzja w przedmiocie zwolnienia studenta z opłaty lub częściowe jej obniżenie podejmowana jest w granicach uznania administracyjnego. Tak więc w toku jej weryfikacji nie podlega ocenie sądu administracyjnego celowość wydania decyzji określonej treści czy jej słuszność ( vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1677/19 , LEX nr 3010494 ) . Jednak wbrew stanowisku organu , uznaniowy charakter decyzji nie zwalniał organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art.107 k.p.a. Wręcz przeciwnie , organ prowadzący postępowanie w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa , ma obowiązek wypełnić zawarty w art.7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wynikający z art.77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego . Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny być zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia . A zatem uprawnienie organu do wydania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia tegoż organu z obowiązku zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego , poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych , wynikających z materiału dowodowego oraz wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym . Wskazanym wyżej powinnościom organ uchybił , zważywszy, że decyzja pierwszo-instancyjna charakteryzuje się daleko posuniętą lakonicznością uzasadnienia .W orzecznictwie podkreśla się , że przytoczenie przepisów prawa bądź stanowiska organu bez gruntownego odniesienia się do konkretnego stanu faktycznego, nie może zastąpić opisu operacji logicznej, której rezultatem jest przyjęty konkretny kierunek interpretacji i zastosowania konkretnego przepisu prawa w okolicznościach konkretnie ustalonego stanu faktycznego sprawy (vide wyrok NSA z 9.01.2013 r. sygn. akt II GSK 1934/11 niepublikowany). Ma zatem rację skarżąca, kiedy wywodzi ,że postępowanie organu w niniejszej sprawie podważa sformułowaną w art.8 k.p.a. ogólną zasadę zaufania do działań organów państwa. Takie prowadzenie postępowania w sprawie , gdy organ bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności , czyni ustalenia faktyczne nie wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego i wyprowadza z tak poczynionych ustaleń negatywne dla strony skutki prawne , rażąco narusza wspomnianą zasadę. Zamierzonego skutku prawnego nie może również odnieść powoływanie się przez organ na popełnienie oczywistej omyłki w stanie faktycznym i wywodzenie ,że wskazane w treści uzasadnienia argumenty dotyczące braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem oraz pobieranie stypendium socjalnego nie były brane przy rozstrzyganiu sprawy . Błędy w zakresie ustalenia stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej , świadczą o istotnej wadliwości wydanej decyzji , mogącej mieć wpływ na wynik sprawy . Mylne zaś ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych nie może być przedmiotem sprostowania lub powoływania się przez organ na oczywistą omyłkę , skutki której organ usiłuje zniwelować poprzez wskazanie dopiero w odpowiedzi na skargę prawidłowych ustaleń i związanych z nimi ocen . Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Stąd też bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają ustalenia faktyczne organu , poczynione w odpowiedzi na skargę. Reasumując powyższe stwierdzić należy ,że uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o braku wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z niniejszą sprawą, a tym samym o naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z tym pod adresem organu orzekającego w sprawie musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art. 7, art.8 , art. 77 i art. 107 §3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako zasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata – ustalone na podstawie § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz.1800 ) w wysokości 480 zł , koszty wpisu od skargi w kwocie 200zł i koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zl .