IV SA/Wr 320/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Kamieniecka, sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę w całości. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. (dalej Komendant Wojewódzki Policji, organ odwoławczy) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w K. (dalej organ pierwszej instancji) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmawiającą przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop byłemu funkcjonariuszowi Komendy Powiatowej Policji w K. (dalej strona, skarżący). Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 listopada 2018 r. strona zwróciła się do organu pierwszej instancji o uchylenie czynności materialno-technicznej polegającej na naliczeniu i wypłacie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz o ponowne wyliczenie należnej kwoty ekwiwalentu i wypłatę różnicy pomiędzy kwotą należną i wypłaconą. Skarżący wyjaśnił, że ze służby czynnej w Policji został zwolniony z dniem 16 czerwca 2014 r., otrzymując ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wysokość należnego ekwiwalentu określał art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Strona wskazała, że metoda obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest mniej korzystna niż metoda obliczania ekwiwalentu z zastosowaniem mnożnika 1/22 lub 1/21, jak w innych służbach mundurowych. Unormowanie w ustawie o Policji wymiaru urlopu wypoczynkowego w relacji do dni roboczych, a nie kalendarzowych, powinno prowadzić do zastosowania mnożnika, wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Dlatego też ustalenie należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z zastosowaniem niekonstytucyjnej podstawy prawnej, według nieprawidłowego mnożnika 1/30, a nie 1/21, jest niedopuszczalne. Wnioskodawca wniósł o załatwienie sprawy decyzją administracyjną i wypłatę ekwiwalentu w prawidłowej wysokości wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi od daty wymagalności świadczenia. Pismem z dnia 5 grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował skarżącego, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej i nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Jedynie odmowa wypłacenia ekwiwalentu następuje w drodze decyzji. Natomiast z uwagi na zakres żądania, wniosek został przekazany do Wydziału Finansów KWP we W. i zostanie rozpatrzony po nowelizacji ustawy o Policji w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu ponaglenia strony, Komendant Wojewódzki Policji stwierdził brak bezczynności organu pierwszej instancji, informując stronę, że obecnie brak jest podstawy prawnej określającej sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego, a tym samym ustalenia wyrównania ewentualnej kwoty ekwiwalentu. W związku z nierozpatrzeniem podania z dnia 9 listopada 2018 r., strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, w której wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie przyznania rażąco zaniżonego ekwiwalentu, stwierdzenie bezczynności organu, a w razie załatwienia sprawy decyzją administracyjną, stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i przyznanie skarżącemu od organu kwoty pieniężnej w maksymalnej kwocie. Wyrokiem z dnia 22 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 16/19 tut. Sąd zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku strony z dnia 9 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił dalej idącą skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że podjęta przez organ pierwszej instancji czynność polegająca na wystosowaniu do skarżącego pisma z dnia 5 grudnia 2018 r., choć dokonana w ustawowym terminie, była niewystarczająca, nie zmierzała bowiem do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii obliczenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy z zastosowaniem mnożnika 1/21. W ocenie Sądu, odmowa wypłaty ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji administracyjnej, tymczasem organ faktycznie odmawiając skarżącemu - na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o Policji - wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie wydał w tym zakresie stosownej decyzji, co bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w załatwieniu wniosku z dnia 9 listopada 2018 r. Wykonując zobowiązanie wynikające z powyższego wyroku, organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] maja 2019 r. nr 1/2019, którą odmówił skarżącemu przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji wskazał, że na skutek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15) niezgodności art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, na dzień wydania decyzji brak jest w porządku prawnym przepisu ustalającego sposób wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a zatem nie ma możliwości dokonania czynności materialno-technicznej wyliczenia i wypłaty tego ekwiwalentu. W odwołaniu strona wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższej decyzji oraz wydanie decyzji merytoryczno-reformacyjnej, celem prawidłowego (i bez zbędnej zwłoki) załatwienia sprawy o należne skarżącemu na mocy wyroku TK świadczenia publicznoprawne, tj. załatwienia sprawy zgodnie z wiążącymi w sprawie normami prawa materialnego oraz art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115a tej ustawy, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku, nie określa sposobu jego wysokości. Organ zaznaczył, że obecnie wiadomym jest jedynie, iż nieuprawnionym jest przyjęcie wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie wiadomo natomiast jaki wskaźnik należy stosować. Komendant Wojewódzki Policji podkreślił, że sytuacja taka będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu, w którym wskazany zostanie nowy wskaźnik, określający jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających do jakich zdarzeń prawnych, bądź też podmiotów, nowe przepisy znajdą zastosowanie. W ocenie organu, do czasu wejścia w życie stosownych regulacji prawnych, brak jest podstaw do wypłaty (wyrównania) przedmiotowego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy zarówno funkcjonariuszom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., jak i tym policjantom, którzy zostali zwolnieni ze służby w policji po dniu wejścia w życie tego wyroku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając organom w szczególności: niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie odniesienie się do zarzutów odwołania (zwłaszcza co do skutków wstecznych orzeczenia TK), nieuzasadnioną argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą dopiero nowelizacja ustawy o Policji może stanowić podstawę przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia stronie należnego jej wyrównania, bezzasadność argumentacji dotyczącej przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formy załatwienia sprawy przez organy należy stwierdzić, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest w pełni akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 542/13, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydana w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia 13 maja 2019 r. odmawiająca przeliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, stanowi konsekwencję zobowiązania organu do rozpoznania wniosku strony z dnia 9 listopada 2018 r. przez tut. Sąd w wyroku z dnia 22 marca 2019 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SAB/Wr 16/19. W motywach powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał bowiem, że podjęta przez organ pierwszej instancji czynność polegająca na wystosowaniu do strony pisma z dnia 5 grudnia 2018 r. była niewystarczająca, gdyż nie zmierzała do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii obliczenia ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy z zastosowaniem mnożnika 1/21. W sprawie bezspornym jest, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 16 czerwca 2014 r. i wówczas wypłacono mu ekwiwalent pieniężny w oparciu o art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Strona opierała swoje żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dz. U. z 2018 r., poz. 2102). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem powyższego wyroku stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Skutkiem powyższego wyroku TK, była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jednocześnie do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, np. 1/22 (ew. 1/21), zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej. Ustawodawca nie wprowadził bowiem w jego miejsce normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop według wskazań Trybunału. Przedmiotem sporu w sprawie jest zatem odpowiedź na pytanie, czy w chwili obecnej, przy braku ustawowego zastąpienia "niekonstytucyjnego" ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną, a tym samym - po odjęciu kwoty wypłaconej -brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, jak domaga się strona, czy też nie da się takiej kwoty wyliczyć, jak twierdzą organy administracyjne obu instancji. Zdaniem Sądu, rację mają organy wskazując, że brak ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, uniemożliwia wyliczenie należnej, brakującej i niewypłaconej skarżącemu kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż nie wiadomo w odniesieniu do jakiej części miesięcznego uposażenia należy przeliczyć 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Brak w ustawie o Policji przepisu wprowadzającego mechanizm naliczania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym powoduje, że w chwili obecnej nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W konsekwencji, w ocenie tut. Sądu, słuszna jest argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do czasu wejścia w życie stosownych regulacji wskazujących nowy wskaźnik, określający sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (w tym wprowadzenia przepisów przejściowych, rozstrzygających, czy przeliczenia takiego ekwiwalentu trzeba będzie dokonać także wstecznie), brak jest podstawy prawnej do wypłaty i wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop zarówno funkcjonariuszom zwolnionym ze służby w Policji przed dniem wejścia w życie omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz tym, którzy zostali zwolnieni ze służby po dniu wejścia w życie tego wyroku. Za nieuzasadniony Sąd uznał natomiast podnoszony przez organ pierwszej instancji w treści swojego rozstrzygnięcia argument przedawnienia prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak słusznie zauważa strona, dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 zrodziło po stronie skarżącego uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można zatem przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 194 ust. 3 Konstytucji RP), jednak środka tego Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r. nie zastosował. Podsumowując, z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, brak jest obecnie podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty stronie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.