IV SA/Wr 322/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant st. inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych I.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II.przyznaje adwokatowi M. T. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23% VAT od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Ś. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], odmawiającą M. K. (dalej jako skarżący) świadczenia z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. W dniu 14 kwietnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze dwóch godzin dziennie. W toku postępowania administracyjnego organ pomocy społecznej pierwszej instancji ustalił, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Na dzień wniesienia wniosku był orzeczony wobec niego lekki stopień niepełnosprawności, do dnia 30 listopada 2017 r. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2016 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. dalej jako u.p.s.) przyznanie usług opiekuńczych jest możliwe wobec osoby samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Tymczasem stwierdzona u skarżącego niepełnosprawność w stopniu lekkim związana jest ze schorzeniami chirurgiczno-ortopedycznymi, które jednak nie ograniczają w istotny sposób jego sprawności. Okoliczności sprawy nie wskazują również, aby skarżący musiał korzystać ze stałej lub długotrwałej opieki albo innej formy pomocy. Organ podkreślił także, że na spotkania z pracownikiem socjalnym skarżący przychodził sam, wspomagając się jedynie kulą łokciową. Od powyższego rozstrzygnięcia oraz wydanej jednocześnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie przyznania zasiłków celowych, skarżący wniósł odwołanie. W jego treści podniósł okoliczności dotyczące złego stanu zdrowia i złej sytuacji majątkowej. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę wydanego rozstrzygnięcia wskazało art. 2 ust. 1, art. 7, art. 50 ust. 1, ust. 2, ust. 3 u.p.s. oraz art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) Dalej organ odwoławczy podał, że skarżący oczekiwał pomocy w formie usług opiekuńczych w wymiarze dwóch godzin dziennie w dni powszednie w zakresie: prac porządkowych, pomocy w wychodzeniu do lekarzy, wieszania prania na strychu, dokonywaniu zakupów, pomoc przy załatwianiu spraw urzędowych, rejestrowaniu do lekarza i realizacji recept. Jednakże w ocenie Kolegium w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające przyznania skarżącemu świadczeń w żądanym zakresie. Jak bowiem podkreśliło Kolegium, w aktach sprawy znajduje się opinia biegłego lekarza z dnia 4 marca 2016 r., wydana na potrzeby postępowania z zakresu ubezpieczeń społecznych o sygn. akt IV U 56/16. W opinii tej stwierdzono, że skarżący nie wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, nie wymaga także stałej lub długotrwałej opieki, lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością samodzielnej egzystencji. Biegły stwierdził ponadto, że skarżący posiada dobrą ruchomość całego kręgosłupa oraz sprawność czterokończynową. Niesprawność stawu skokowego nie ogranicza istotnie sprawności organizmu skarżącego. Dalej Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że skarżący zachowuje sprawność ruchową. Wielokrotnie bowiem przychodził samodzielnie do siedziby organu pierwszej instancji. Skarżący według organu odwoławczego nie przedstawił też żadnego zaświadczenia lekarskiego ani innego dowodu, z którego wynikałaby potrzeba przyznania mu usług opiekuńczych. W skardze na wskazane wyżej rozstrzygnięcie skarżący zarzucił Kolegium podjęcie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie opinii biegłego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w pozostałym zakresie. Co więcej, przedmiotowa opinia została sporządzona na potrzeby odrębnego postępowania (przed sądem ubezpieczeń społecznych) i w innych celach. Kolegium jednocześnie pominęło dokumentację zdrowotną skarżącego, pozostającą w dyspozycji organów pomocy społecznej. Wreszcie w toku postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych, na żądanie skarżącego, opinia ta została uzupełniona, czego już organ odwoławczy nie uwzględnił. Dalej skarżący podniósł, że jego niepełnosprawność dotyczy podudzia nogi prawej i uszkodzonych łokci obu rąk. Jest on przez to zmuszony do korzystania z kul ortopedycznych, które jednak wywołują bolesne dolegliwości rąk. Podniósł również, że jako osoba samotna nie ma nikogo, kto mógłby go zastąpić w prowadzeniu jego spraw czy pomóc w domu. Stąd też zmuszony jest do samodzielnego działania pomimo tego, że powinien unikać nadmiernych wysiłków związanych z chodzeniem czy używaniem obu chorych rąk do prac domowych. Podkreślił ponadto, że z uwagi na brak pomocy od osób trzecich nie może przystąpić do właściwego leczenia łokci. Na koniec podniósł, że w treści art. 50 u.p.s. brak jest wzmianki o stopniu niepełnosprawności jaki uprawnia do uzyskania świadczenia pomocowego. Stąd też, nie widzi on przeciwskazań by również w jego stanie otrzymać stosowne świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uzupełniająco stwierdziło, że dokumenty przedłożone wraz ze skargą nie potwierdzają pogorszenia się stanu zdrowia w stosunku do ustaleń dokonanych w opinii biegłego. Na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego podniósł wobec zaskarżonej decyzji Kolegium zarzut naruszenia art. 7 i art. 77, art. 10 § 1 w zw. z art. 79 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik podniósł, że organy pomocy społecznej obu instancji oparły się na opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych, która to w postępowaniu administracyjnym nie posiadała waloru opinii biegłego. Ponadto skarżący został pozbawiony możliwości odniesienia się do tego dokumentu. Dalej pełnomocnik wskazał, że art. 50 u.p.s. nie odwołuje się do stopnia niepełnosprawności wnioskodawcy. Wreszcie organy pomocy społecznej nie odniosły się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że poza sporem jest okoliczność, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i choruje na schorzenia ortopedyczne. Z uwagi na powyższe zastosowanie w sprawie znajdzie art. 50 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z jego brzmieniem osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Przez usługi opiekuńcze ustawa rozumienie, w myśl art. 50 ust. 3, pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Na marginesie wskazać należy, że żądania skarżącego zgłoszone w toku postępowania administracyjnego mieszczą się, w ocenie Sądu, w zakresie przewidzianym powołanym wyżej przepisem. Niemniej, zgodnie z art. 50 ust. 5 u.p.s., ośrodek pomocy społecznej przyznając usługi opiekuńcze, ustala samodzielnie ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Tym samym organ nie jest związany żądaniem wnioskodawcy, choć niewątpliwie powinien w miarę możliwości uwzględniać jego słuszny interes. W powołanych przepisach prawa materialnego zawarty jest hipotetyczny stan faktyczny, który wyznacza zakres niezbędnych (istotnych) ustaleń faktycznych w sprawie. Jak zostało to już wskazane, organy pomocy publicznej obu instancji prawidłowo, zgodnie ze wskazaniami zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaliły, że skarżący pozostaje osobą samotną i chorą. Sporna natomiast pozostaje kwestia, czy stan zdrowia skarżącego jest tego rodzaju, że spełnia przesłankę przyznania jego osobie świadczenia z pomocy społecznej w zakresie usług opiekuńczych. Należy zauważyć, że skarżący na etapie skargi podniósł szereg okoliczności, które w ocenie Sądu, mają istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, a które nie zostały przez organy obu instancji należycie rozpatrzone. Zgodnie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny rzeczywistością. Co więcej, wskazany sposób rozumienia art. 7 k.p.a. prowadzi do wniosku, że na gruncie postępowania administracyjnego ciężar dowodu spoczywa zasadniczo na organie administracji publicznej. Zatem to organ jest zobowiązany do takiego prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, by stwierdzić istnienie bądź nieistnienie okoliczności istotnych z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa materialnego. Uszczegółowienie zasady prawdy materialnej znajduje się w treści art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego to przepisu organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest ściśle związany z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 k.p.a. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ocena materiału dowodowego w sprawie nie będzie dowolna (arbitralna), gdy zostanie przeprowadzona zgodnie z normami prawa procesowego. Oznacza to zaś obowiązek dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego przez organ administracji publicznej materiału dowodowego, przeprowadzonej zgodnie z zasadami prawidłowego rozumowania i uwzględniającej znaczenie i wartość poszczególnych dowodów dla całokształtu sprawy. Dowolnymi zatem będą ustalenia organu pomijające zarówno całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak i ustalenia dokonane z pominięciem istotnych dowodów. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Po pierwsze analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organy obu instancji nie podjęły w istocie żadnych działań mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu zdrowia skarżącego, pod kątem występowania w sprawie przesłanek z art. 50 ust. 1 u.p.s. Ograniczyły się jedynie do włączenia do akt sprawy opinii biegłego lekarza, wydanej na potrzeby odrębnego postępowania, która to jednak nie mogła zostać uznana za dowód wystarczający w sprawie, ze względów, które zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia. Niemniej organy dysponowały decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 października 2015 r., znak [...], o przyznaniu skarżącemu jednorazowego odszkodowania z tytułu wypadku przy pracy i choroby zawodowej, jak również sporządzoną przez pracownika organu pierwszej instancji "Oceną zakresu niezbędnej opieki i pomocy". Za szczególnie ważny, z punktu widzenia przedmiotu postępowania, uznać należy ostatni z wymienionych dokumentów, zgodnie z którym czynności takie jak sprzątanie, robienie gruntownych porządków, ogrzewanie mieszkania czy pranie i wieszanie prania wiąż się z koniecznością korzystania przez skarżącego z pomocy częściowej lub okresowej ze strony innych osób. Niewątpliwie zatem dokumenty te stanowiły źródło wiedzy o stanie zdrowia skarżącego i jego sprawności. Pomimo tego zostały pominięte przez organy obu instancji przy dokonywaniu ustaleń faktycznych w sprawie albowiem w uzasadnieniach ich rozstrzygnięć brak jest odniesień w tym zakresie. Tym samym trudno jest mówić, aby ustalenia organów obu instancji zostały dokonane w oparciu o zupełny materiał dowodowy a ocena poszczególnych dowodów uwzględniała całokształt tego materiału. Co więcej organy obu instancji w rzeczywistości skupiły się na treści opinii biegłego lekarza, mylnie przyjmując, że dokumentowi temu przysługuje walor opinii biegłego o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. Należy bowiem zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że opinia ta została sporządzona na potrzeby i w związku z odrębnym od niniejszego postępowaniem, toczącym przed sądem ubezpieczeń społecznych. Jakkolwiek przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zakazują włączenia takiej opinii do materiału dowodowego w sprawie, to wyartykułowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada bezpośredniości nakazuje potraktować ten środek jako dokument prywatny. Nie przysługuje mu zatem domniemanie prawdziwości oraz domniemanie zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone, charakterystyczne dla dokumentu urzędowego - art. 76 § 1 k.p.a. - a tym bardziej nie może być potraktowany jako opinia biegłego. Wspomniana zasada bezpośredniości zobowiązuje bowiem organy administracji do samodzielnego zebrania całości materiału dowodowego. Stwierdzić zatem należy, że dowód z opinii biegłego lekarza nie miał szczególnej mocy dowodowej w niniejszej sprawie i powinien podlegać weryfikacji tak jak pozostałe dowody w sprawie. Organy obu instancji nie mogły zatem ograniczyć się jedynie do powtórzenia twierdzeń biegłego lekarza, lecz powinny ustalić czy stan zdrowia skarżącego rzeczywiście odpowiada treści tego dokumentu. Nie czyniąc tego dopuściły się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. W szczególności organy nie skonfrontowały sprzecznych ze sobą zapisów opinii biegłego lekarza z adnotacjami dotyczącymi samodzielności skarżącego w dokumencie oceny zakresu niezbędnej opieki i pomocy z dnia 21 kwietnia 2016 r. Wreszcie żaden z organów nie skorzystał z możliwości zwrócenia się do skarżącego o przedstawienie aktualnego stanu zdrowia, mylnie przyjmując wyczerpujący charakter opinii biegłego lekarza. Powyższe każe uznać, że organy obu instancji nie ustaliły istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych albowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie nie udziela odpowiedzi na pytanie, czy skarżący znajduje się w takim stanie, że niezbędna jest mu świadczenie z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych. Za niezgodne z zasadami prawidłowego rozumowania trzeba jednocześnie uznać argumenty organów, że stan zdrowia skarżącego był na tyle dobry, że był on w stanie dotrzeć samodzielnie do siedziby organu. Otóż z całą mocą należy podkreślić, że art. 50 ust. 1 u.p.s. nie uzależnia przyznania usług opiekuńczych od całkowitej niezdolności do samodzielnego funkcjonowania. Nie posługuje się także pojęciem niepełnosprawności, uzależniając udzielenie pomocy w przypadku złego stanu zdrowia, jedynie od konieczności korzystania z pomocy osób trzecich przy załatwianiu czynności wymienionych w art. 50 ust. 3 u.p.s. Całkowicie nieuprawnione jest zatem rozumowanie organów, nie podparte dodatkowo żadnymi dowodami, że skoro skarżący jest wstanie stawić się w siedzibie organów to oznacza to, że jest on dostatecznie sprawny do wykonywania innych czynności albo, że czynności te nie wiążą się z ponad przeciętnym wysiłkiem z jego strony. Sąd na obecnym etapie postępowania nie przesądza o tym, czy skarżącemu powinno przysługiwać świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Wskazuje jednak w ramach swoich kompetencji, obejmujących kontrolę legalności działań administracji publicznej zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej usunięcie z obrotu prawnego. Stąd też na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. u. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) należało zaskarżoną decyzję uchylić ze względu na stwierdzone uchybienie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. zachodziła konieczność uchylenia decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, ze względu na tożsamość stwierdzonych uchybień. Organ drugiej instancji błędnie bowiem zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w mocy podczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto pozostawiła do wyjaśnienia zakres sprawy o istotnym wpływie na jej rozstrzygnięcie. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organy uwzględnią stanowisko Sądu w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie. Orzeczenie w przedmiocie wynagrodzenia adwokata uzasadnia art. 250 .p.p.s.a. oraz § 21 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 w zw. z § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).