IV SA/Wr 323/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Fundacji A z siedzibą w J. na czynność Dyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy postanawia: odrzucić skargę. Fundacja A z siedzibą w J. (dalej: strona, skarżąca) wnioskiem z dnia 1 lutego 2021 r., nr [...] zwróciła się do Dyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. (dalej: organ) o przyznanie na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie ustawa o szczególnych rozwiązaniach lub u.s.r.) świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. W dniu 16 lutego 2021 r. organ poinformował skarżącą, że wobec braku potwierdzonego na dzień 30 września 2020 r. stosownego kodu Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) uprawniającego do otrzymania świadczenia, złożony przez nią wniosek został rozpatrzony negatywnie. W odpowiedzi skarżąca tego samego dnia wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku, albowiem podjęte rozstrzygnięcie było w jej ocenie błędne. Pismem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] organ wskazał, że podjęte przez niego negatywne rozstrzygnięcie w zakresie złożonego wniosku jest wiążące. Obowiązujące regulacje przewidują bowiem, że ocena spełnienia przesłanki prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej, określonej konkretnym kodem PKD, dokonywana jest na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. Dlatego też nie ma możliwości zmiany podjętego rozstrzygnięcia w zakresie odmowy wypłaty świadczeń na podstawie art. 15gga u.s.r. Może być ono jedynie przedmiotem zaskarżenia do właściwego sądu. Pismem z dnia 24 marca 2021 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na "decyzję" organu z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]. Skarżąca podała, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie uwzględnia specyficznych warunków jej funkcjonowania jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w celu realizacji swoich zadań statutowych ukierunkowanych na aktywizację zawodową i społeczną osób niepełnosprawnych i wykluczonych. Nie wzięto również pod uwagę, że kod przeważającej działalności gospodarczej był i jest ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, a strona nie ma wpływu na dane przekazywane z tej ewidencji do rejestru REGON. Pomimo tego podjęła ona odpowiednie starania celem wyjaśnienia tej kwestii, w efekcie czego zaktualizowano rejestr REGON poprzez wpisanie jednostki lokalnej skarżącej z datą jej powstania – 21 stycznia 2020 r. oraz właściwym kodem przeważającej działalności gospodarczej (PKD 56.10.A). W konsekwencji skarżąca kwalifikowała się do przyznania świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Podjęcie odmownej decyzji stanowi zatem wyraz ograniczonej analizy materiału dowodowego i narusza prawa skarżącej. Mając na uwadze wskazane okoliczności strona wniosła o zmianę zaskarżonej "decyzji" i przyznanie wnioskowanego świadczenie, względnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Przedmiot skargi, tj. informacja o odmowie zawarcia umowy, nie należy bowiem – w ocenie organu – do właściwości sądów administracyjnych, gdyż nie można jej uznać za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Ubieganie się o przyznanie świadczenia pomocowego następuje poza tym w trybie przepisów u.s.r. i nie mają tutaj zastosowania normy k.p.a. Zarówno bowiem przyznanie, jak i odmowi przyznania dofinansowania nie następuje w formie indywidualnego aktu administracyjnego, lecz przy zastosowaniu instrumentów natury cywilnoprawnej (umowa). Świadczy to zatem o braku kognicji sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: – decyzje administracyjne; – postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; – postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; – inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 505 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; – pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; – akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W kontekście przywołanych przepisów należy uznać, że skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy czynności niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Jej przedmiotem pozostaje bowiem informacja o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku o przyznanie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy, ustalanego na podstawie art. 15gga u.s.r. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu/zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (ust. 9). Dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku (ust. 11). Analiza zacytowanych przepisów, określających finalny sposób rozpoznania wniosków o przyznanie powyższego świadczenia, jednoznacznie wskazuje, że – po pierwsze – ustawodawca nie przewidział żadnej formy zajęcia negatywnego stanowiska organu względem żądania strony, po drugie zaś, że wypłata tego świadczenia ma charakter cywilnoprawny, którego podstawę stanowi zawierana pomiędzy stronami umowa. W aspekcie formy rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach, zawierająca szereg podobnego rodzaju regulacji ustanawiających świadczenia pomocowe dla przedsiębiorców branż szczególnie dotkniętych wprowadzeniem stanu epidemii, nie wyklucza zastosowania niekiedy decyzji administracyjnej, jako sposobu negatywnego załatwienia sprawy. Taka sytuacja ma miejsce choćby w przypadku świadczenia na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19 – określonego w art. 15gg u.s.r. W ust. 26 tego przepisu wprost przesądza się, że odmowa przyznania dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Należy z tego wysnuć wniosek, że pominięcie podobnego zabiegu legislacyjnego w odniesieniu do przepisów regulujących świadczenie dochodzone w niniejszej sprawie nie było działaniem przypadkowym. Skoro zatem nie przewidziano, aby negatywna odpowiedź na wniosek skarżącej przybierała formę decyzji administracyjnej, to nie można było podzielić również stanowiska strony co do uznania za taką decyzję pisma organu z dnia [...] marca 2021 r. Co więcej, pismo to nie stanowiło właściwego rozstrzygnięcia w sprawie także i z tego powodu, że o negatywnym wyniku naboru strona dowiedziała się już w dniu 16 lutego 2021 r. z korespondencji elektronicznej przesłanej przez organ. Pismo z dnia [...] marca 2021 r. stanowiło zaś jedynie reakcję organu na złożony przez stronę wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego swoją drogą również nie przewidywały obowiązujące w tym zakresie regulacje ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Należało mu zatem przypisać rolę wyłącznie informacyjną, ukierunkowaną na odniesienie się do stwierdzeń skarżącej w kontekście powodów nieuwzględnienia jej wniosku, w tym w szczególności sposobu ustalenia kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej. Z tego też powodu zakwestionowanego pismo nie można było zakwalifikować również jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a., albowiem nie kształtowało ono w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej, a jedynie informowało o motywach działania organu. Nie można było zatem uznać je za akt bądź czynność o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie powyższe znajduje również uzasadnienie w odniesieniu do cywilnoprawnego charakteru samego świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Jest ono bowiem wypłacane na podstawie dwustronnej umowy zawartej pomiędzy organem a wnioskodawcą, kompleksowo regulującej wzajemne prawa i obowiązki. W sprawach nieuregulowanych odsyła zaś ona m.in. do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.). Dodatkowo warto zwrócić również uwagę, że zgodnie z art. 15gj u.s.r. do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności powstałych w związku z udzieleniem pomocy m.in. na podstawie art. 15gga u.s.r., stosuje się odpowiednio przepisy art. 55-57 i art. 58 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.). Te zaś wprost stanowią, że zakresem ich zastosowania objęte są należności cywilnoprawne przypadające organom administracji publicznej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. Cywilny, a nie administracyjny charakter świadczeń na rzecz ochrony miejsca pracy przesądza zatem, że pismo z dnia [...] marca 2021 r. nie może być traktowane w kategoriach władczego działania organu administracji publicznej: czy to decyzji, czy też aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności należy podzielić zatem stanowisko organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania sporów powstałych na tle przyznawania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o których mowa w przepisach ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Stanowisko takie zostało przy tym wyrażone nie tylko w powołanym przez organ prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1549/20, ale także w nieprawomocnych postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych w: Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 19/21, Łodzi z dnia 1 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 606/20, Bydgoszczy z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 307/21 oraz Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 110/21 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu. Tego stanu rzeczy nie może zmienić pouczenie organu zamieszczone na końcu pisma z dnia [...] marca 2021 r. o dopuszczalności zaskarżenia negatywnego rozstrzygnięcia do właściwego sądu. Z uwagi na jego ogólnikowość nie jest bowiem wiadomo, który sąd miał organ na myśli formułując tego typu stwierdzenie (powszechny czy administracyjny). Poza tym trzeba zauważyć, że oczywiście błędne pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia nie może prowadzić do ukształtowania uprawnień nieistniejących w obowiązującym porządku prawnym (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 245/12 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 193/11, a także postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 1132/15 oraz we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 560/16) Z tych powodów skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 u.p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została przez sąd uwzględniona.