IV SA/Wr 324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.), Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka pozostającego w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka pozostającego w rodzinie zastępczej. W dniu 21 lutego 2019 r. J. i Z. G. złożyli w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w P. wnioski o przyznanie świadczenia dla rodziny zastępczej spokrewnionej na pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka – wnuka J. G. oraz dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania związanych z jego niepełnosprawnością. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta P. na podstawie m. in. art. 226 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 t. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.), art. 78 ust. 1, ust. 3, ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2011 r. oraz § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2011 r., przyznał rodzinie zastępczej spokrewnionej J. i Z. G. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka J. G., do czasu ukończenia szkoły, w ten sposób, że wysokość pomocy pieniężnej wynosi: - od dnia 7 marca 2019 r. do dnia 31 marca 2019 r. – 297,52 zł, - od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 31 marca 2022 r. – 329, 40 zł, - od dnia 1 kwietnia 2022 r do dnia 28 lutego 2026 r. – 164,70 zł, - od dnia 1 marca 2026 r. do dnia 6 marca 2026 r. – 31,88 zł. Kolejną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Starosta P. na podstawie m. in. art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 t. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.) odmówił przyznania J. i Z. G. dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka J. G. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że J. G. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] marca 2017 r., a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Według organu, udzielona wnioskodawcom na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, uwzględniała okoliczność niepełnosprawności tego dziecka i nie ma podstaw do przyznania wnioskowanego dodatku. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania podwójnego wsparcia z tego samego tytułu, dotyczącego niepełnosprawności dziecka, zarówno na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca wyjaśnił, ze koszty wychowania podopiecznego znacznie wzrosły ze względu na jego dorosłość: droższe pampersy, opłata za rehabilitację, opłata za pobyt w Ośrodku Rehabilitacyjno-Opiekuńczym w L., pełna opłata za wyjazdy leczniczo – sanatoryjne. Otrzymywana pomoc to zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł i świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 329,40 zł. Ponadto wnioskodawca zarzucił, że nie otrzymuje należnego świadczenia w wysokości 660 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że wnioskodawcy w piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r. poprosili o rozpatrzenie ich wniosku o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania niepełnosprawnego dziecka w rodzinie zastępczej na dotychczasowych zasadach. Starosta P. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., powołując art. 226 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej uchylił decyzję ostateczną z dnia 8 maja 2007 r. w sprawie przyznania pomocy pieniężnej i przyznał pomoc pieniężna na okres od 1 stycznia 2012 r. do 6 marca 2019 r. na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 78 tej ustawy, a więc zgodnie z wnioskiem rodziców zastępczych. Podstawą do przyznania pomocy na okres od 7 marca 2019 r. do 6 marca 2026 r. w decyzji z dnia [...] maja 2019 r. był art. 78 ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2011 r. Przepisy ustawy o pomocy społecznej przewidują zróżnicowanie wysokości przyznawanej pomocy przy uwzględnieniu kryterium niepełnosprawności wychowanka. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje świadczenia w postaci dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania wychowanka, jednakże jego funkcję spełnia zróżnicowanie wysokości przyznawanej pomocy przy uwzględnieniu kryterium niepełnosprawności wychowanka. Skoro udzielona wnioskodawcom na podstawie ustawy o pomocy społecznej pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania wychowanka uwzględnia okoliczność niepełnosprawności wychowanka, to nie ma podstaw do przyznania dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów jego utrzymania, wynikających z niepełnosprawności. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania podwójnego wsparcia z tego samego tytułu, dotyczącego niepełnosprawności dziecka, zarówno na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. SKO zauważyło, że na wniosek z dnia 5 lipca 2018 r. Starosta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił przyznania wnioskodawcom dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej za okres od 1 stycznia 2012 r. do 5 lipca 2018 r. oraz przyznał ten dodatek w okresie od 6 lipca 2018 r. do 6 marca 2019 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] października 2018 r., a z kolei WSA we Wrocławiu oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję ostateczną SKO w wyroku z dnia 30 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 8/19, który jest prawomocny. Zdaniem SKO, sąd podzielił stanowisko SKO odnośnie nie spełnienia przez wnioskodawców przesłanek do otrzymania dodatku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący powołali się na obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, zgodnie z którym od 1 czerwca 2018 r. wysokość świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej wynosi nie mniej niż 694 zł, a dodatku na dziecko legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie mniej niż 211 zł. Skarżący zarzucili, że dodatek obecnie nie został przyznany, pomimo że przez kilka miesięcy wcześniej dodatek ten otrzymywali. Natomiast świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania wychowanka został przyznany tylko w wysokości 329,40 zł, a nie w wysokości 694 zł. Skarżący wskazali, że pismo z 2012 r., w którym prosili o rozpatrzenie wniosku na dotychczasowych zasadach, dotyczyło tylko tamtego odległego czasu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. Sąd nie podziela stanowiska organów obu instancji, że skoro skarżący w piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r. wnieśli o rozpatrzenie ich wniosku w sprawie pokrycia kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zstępczej na dotychczasowych zasadach, czyli w oparciu o uchylone przepisy ustawy o pomocy społecznej, to obecnie nie mogą żądać zmiany decyzji w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Przede wszystkim zauważyć należy, że w 2012 r. skarżący dokonali słusznego wyboru z punktu widzenia interesu strony, pozostając w systemie, który gwarantował im (z uwagi na niepełnosprawność dziecka) świadczenie wyższe niż to wynikało z unormowań ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, dalej u.w.r. Takie uprawnienie dawał przepis szczególny, tj. art. 226 ust. 5 tej ustawy, który stanowi, że na wniosek osoby otrzymującej świadczenie sprawy o świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Na mocy art. 226 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy dotychczasowe decyzje w sprawie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej podlegały wygaśnięciu. Konieczne więc było złożenie kolejnego wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie u.w.r. (art. 226 ust. 6 u.w.r.), który miał podlegać rozpatrzeniu w sposób, o którym mowa w ust. 5. Stosownie zaś do ust. 7 tego artykułu starosta miał obowiązek poinformować rodzinę zastępczą o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 5. Zatem celem normy zawartej w ust. 5 tego przepisu było zapewnienie rodzinom zastępczym, których prawo do świadczeń powstało przed dniem wejścia w życie u.w.r., niepogorszania sytuacji w stosunku do tej, którą mieli w oparciu o uchylone przepisy ustawy o pomocy społecznej, dalej u.p.s. Wobec wniosków osób, które otrzymywały dotychczas świadczenie pieniężne w wyższej wysokości, niż to miało wynikać z u.w.r., zagwarantowano ich rozpatrzenie na dotychczasowych zasad, wynikających z u.p.s. Przy czym art. 226 ust. 5 u.w.r. uprawniał wyraźnie jedynie do rozpatrzenia tych wniosków na starych zasadach, czyli naliczenia świadczenia w dotychczasowej wysokości. Chodziło tu o jednokrotne zastosowanie przepisów u.p.s., które utraciły moc. Natomiast przy realizacji tego uprawnienia należało już uwzględniać nowy rygor prawny. W przypadku późniejszego wystąpienia okoliczności mających wpływ na utrzymanie tego prawa i jego zakres organy powinny orzekać w oparciu o obowiązujące przepisy u.w.r. Stosownie bowiem do art. 88 ust. 5 u.w.r. w przypadku zmiany sytuacji osobistej dziecka, organ właściwy do wydania decyzji może zmienić decyzję w przedmiocie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Należy zauważyć, że art. 226 został umiejscowiony w rozdziale X u.w.r., w przepisach przejściowych i końcowych, a więc ustawodawca jasno wskazał na jego ograniczony, incydentalny i intertemporalny charakter. Przepis w danym akcie prawnym nie jest zamieszczany przypadkowo, lecz powinien wynikać z racjonalnego działania prawodawcy. Podkreślić należy, że na podstawie art. 226 ust. 5 u.w.r. zastosowanie uchylonych przepisów u.p.s. zostało ograniczone tylko do wskazanych w nim podmiotów i tylko na ich wniosek. Naliczenie świadczenia na starych zasadach uzależnione zostało zatem od woli strony. W ocenie Sądu, beneficjent może w każdym czasie wnioskować o uchylenie lub zmianę decyzji przyznającej mu prawo, odpowiadające treści art. 80 ust. 1 u.w.r., które zostało przyznane wyjątkowo na nieobowiązujących już powszechnie zasadach i ustalenie przysługującego mu prawa na podstawie przepisów aktualnie obowiązujących. Mając na względzie jedynie funkcję gwarancyjną art. 226 ust. 5 u.w.r. i cel w postaci niepogorszania sytuacji uprawnionych, nie można uznać, że zakazuje on rodzinie zastępczej, która skorzystała z uprawnienia przewidzianego tym przepisem, przejścia na nowe zasady naliczania świadczenia uregulowane w u.w.r. Powyższe oznacza, że organy orzekające dokonały błędnej wykładni omówionych przepisów, przyznając świadczenia skarżącym na podstawie nieobowiązujących już przepisów ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2011 r. Zapewne intencją ustawodawcy, który wprowadził w art. 226 ust. 5 u.w.r. przywilej wyboru dla rodzin zastępczych, nie było przyznawanie świadczenie wbrew woli tych rodzin na podstawie przepisów u.p.s., które utraciły moc, aż do roku 2026, jak w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy, a także z przedłożonego na rozprawie pisma skarżących z dnia 10 października 2018 r. wynika, że skarżący występowali do organu pierwszej instancji o przyznanie świadczeń na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, tj. przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w wysokości nie mniej niż 660 zł, wyjaśniając że oświadczenie z dnia 25 stycznia 2012 r. dotyczyło wniosku z tamtego okresu. Skarżący słusznie podkreślali w tym piśmie, że trudno było wówczas przewidzieć, w jakim kierunku będzie ewoluowała nowa ustawa oraz zwrócili uwagę na zasadę równego traktowania rodzin zastępczych. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżący zawnioskowali w piśmie z dnia 25 stycznia 2012 r. o przyznawanie pomocy do końca sprawowania opieki na podstawie nie obowiązujących już przepisów u.p.s., nie znając wysokości przyszłych, waloryzowanych corocznie na podstawie art. 86 ust. 2 u.w.r. kwot świadczeń wynikających z przepisów u.w.r. Stosownie do obwieszczenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2018 r. (M.P. poz. 326) w sprawie wysokości kwot świadczeń przysługujących rodzinie zastępczej i prowadzącemu rodzinny dom dziecka oraz wysokości pomocy dla osoby usamodzielnianej od dnia 1 czerwca 2018 r. wysokość kwoty, o której mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy wynosi nie mniej niż 694 zł; a w art. 81 ust. 1 ustawy wynosi nie mniej niż 211 zł. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2011 r., na które powołuje się organ w decyzji przyznającej pomoc pieniężną, zostało uchylone z dniem 1 października 2012 r. na mocy § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823). Należy zauważyć, że rozporządzenie to nie przewiduje waloryzacji kwoty, stanowiącej podstawę do ustalenia pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, w związku z uchyleniem przepisów u.p.s., dotyczących pomocy dla rodzin zastępczych. Organy stosowały więc do obliczania wysokości tej pomocy dla skarżących nieobowiązującą już od 1 października 2012 r, kwotę w wysokości 1.647 zł. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały wadliwej wykładni art. 226 ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z powyższych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka. Należy zauważyć, ze decyzja ta nosi tę samą datę i ten sam numer, co decyzja Starosty P. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka. Zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do WSA skarżący kwestionowali również nie przyznanie pomocy w kwocie 660 zł i 694 zł. Należy też wyjaśnić, że w wyroku z dnia 30 kwietnia 2019 r. WSA oddalił skargę strony na decyzję przyznającą dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania małoletniego w rodzinie zastępczej, a więc decyzję korzystną dla strony. Oddalenie skargi nie zawsze jednak oznacza akceptację przez Sąd całości argumentacji przytaczanej przez organy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające uwzględnią treść art. 153 p.p.s.a., będąc związane dokonaną przez Sąd wykładnią powołanego przepisu i rozpoznają wnioski złożone przez skarżących na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Z podanych wyżej względów, skargę jako uzasadnioną należało uwzględnić i orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.