IV SA/Wr 326/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2004r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. M. na decyzję Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku z tytułu uznania za posiadającego na własnym utrzymaniu matkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...]r. na podstawie art. 127 ust. 1 i art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 8 lutego 2002r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. z 2002r. Nr 21 poz. 205/ w związku z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu podania wniesionego w dniu [...]r. przez żołnierza T. M. powołanego do odbycia zasadniczej służby wojskowej od dnia [...]r. uznano T. M. za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny: matkę V. M. Następnie, decyzją Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego, z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy /jedn. tekt Dz.U. z 2002r. Nr 76, poz. 693/, §§§ 26,30 i 31 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 kwietnia 2001r. w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe /Dz.U. Nr 32 z 2001r., poz. 372/, § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz w ustawie o uposażeniu żołnierzy /Dz.U. Nr 23 poz. 101/ i art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu odwołania szer. T. M. od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] K. Nr [...] z dnia [...]r. odmawiającej przyznania zasiłku z tytułu uznania za posiadającego na własnym utrzymaniu matkę V. M. – utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W motywach uzasadnienia podano, że szer. T. M. w dniu [...]r. otrzymał o Dowódcy JW [...] decyzję Nr [...] z [...]r. odmawiającą wypłaty zasiłku z tytułu uznania za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu matkę V. M., od której odwołał się do Dowódcy Ś. Okręgu Wojskowego w dniu [...]r. Odwołujący się podnosi, że organ wydający decyzję powołał się w jej sentencji na art. 128 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej, odmawiając przyznania zasiłku z tytułu uznania za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu matkę V. M. ponieważ utraciła ona prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. Odwołujący podnosi również, że utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych nastąpiła jeszcze przed określeniem jego zdolności do służby wojskowej. W dniu [...]r. matka wyrejestrowała się z ewidencji bezrobotnych i ponownie zarejestrowała się w dniu [...]r. Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego jako organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania ustalił, że zgodnie z art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej /Dz.U. z 2002r. Nr 21 poz. 205 z późn. zmianami/, warunkiem do otrzymania zasiłku w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego jest posiadanie przez żołnierza zasadniczej służby wojskowej na wyłącznym utrzymani żony, dzieci, rodziców oraz osób, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile nie osiągają one dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego. Zgodnie z art. 128 ust. 3 ustawy w/w przepisu nie stosuje się do osób wymienionych w tym przepisie, jeśli utraciły prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, z wyjątkiem żony żołnierza. W przypadku szer. T. M. osobą pozostającą na wyłącznym utrzymaniu żołnierza jest jego matka V. M., która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w dniu [...]r. /tj. przed określeniem jego zdolności do służby wojskowej/ z powodu upływu okresu jego pobierania. Od tego czasu do dnia [...]r. posiadała status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Następnie od dnia [...]r. V. M. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 128 ust. 3 ustawy szer. T. M. nie spełnia warunków do przyznania zasiłku z tytułu posiadania na wyłącznym utrzymaniu matki V. M., ponieważ utraciła ona prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. M. powtórzył argumentację podniesioną w postępowaniu odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Dowódca Ś. Okręgu Wojskowego wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że zebrane dokumenty pozwoliły ustalić, że okres, w którym matka żołnierza miała prawo pobierania zasiłku dla bezrobotnych, określony w art. 25 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 514 ze zmianami/ upłynął z dniem [...]r. Decyzja Prezydenta Miasta Ś. stwierdza jedynie stan faktyczny i nie jest decyzją przyznającą żołnierzowi przedmiotowy zasiłek. Zapis art. 128 ust. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej dyskwalifikuje jako uprawnionego żołnierza odbywającego zasadniczą służbę wojskową, jeśli członek rodziny pozostający na jego wyłącznym utrzymaniu utracił prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, z wyjątkiem żony żołnierza. Podnoszone przez żołnierza w skardze wyrejestrowanie matki z ewidencji osób bezrobotnych w dniu [...]r. nie wpływa na fakt utraty uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych a tym samym na decyzję organu I i II instancji. Pomimo zrozumienia trudnej sytuacji rodzinnej skarżącego strona przeciwna podkreśla, iż zasiłek przyznawany żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby nie jest zasiłkiem uznaniowym. Prawo do zasiłku nabywają jedynie żołnierze którzy spełnią warunki ściśle określone w art. 128. Warunki takie nie zostały spełnione w przypadku szer. T. M. o czym szczegółowo został powiadomiony. Na wniosek stron sprawę rozpatrzono w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. z 2002r., nr 21, poz. 205./. Zgodnie z art. 127 ust. 1, 3 i 4 powołanej ustawy /w wersji obowiązującej w dniu podejmowania decyzji w sprawie/, wójt lub burmistrz /prezydent miasta/ uznaje poborowego, któremu doręczono kartę powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej, oraz żołnierza odbywającego tę służbę, z wyjątkiem żołnierza pełniącego ją nadterminowo – na ich wniosek lub uprawnionego członka rodziny – za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. Przepis art 128 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzję wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ doręcza się osobie, która wniosła podanie, wraz z uzasadnieniem. Od decyzji wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ przysługuje osobie, która wniosła podanie, odwołanie do wojewody w terminie czternastu dni od dnia doręczenie decyzji. Decyzja może być zmieniona przez wojewodę również z urzędu, jeżeli została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 128 cytowanej ustawy żołnierzom zasadniczej służby wojskowej posiadającym na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny w czasie odbywania służby przysługuje, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, zasiłek w kwocie minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów /ust. 1/. Członkami rodziny żołnierza odbywającego zasadniczą służbę wojskową, pozostającymi na jego wyłącznym utrzymaniu, są jego żona, dzieci, rodzice oraz osoby, względem których żołnierza obciąża obowiązek alimentacyjny, o ile, z zastrzeżeniem ust. 4 i 5, nie uzyskują oni dochodu lub uzyskiwany przez nich dochód z jakiegokolwiek tytułu jest niższy od minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów /ust. 2/. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do osób wymienionych w tym przepisie, jeśli utraciły prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania, z wyjątkiem żony żołnierza /ust. 3/. Jeżeli łączny miesięczny dochód uzyskiwany przez osoby, o których mowa w ust. 2, jest niższy od kwoty minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w grudniu roku poprzedniego, ustalanego na podstawie odrębnych przepisów, zasiłek o którym mowa w ust. 1, przysługuje w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą minimalnego wynagrodzenia za pracę a wysokością tego dochodu /ust. 4/. Zasiłek nie przysługuje, jeżeli osoby, o których mowa w ust. 2, uzyskują łącznie dochód równy kwocie minimalnego wynagrodzenia, o której mowa w ust. 1, lub wyższy od niej /ust. 5./ Wreszcie, zgodnie z art. 128 "b" ustawy decyzję o przyznaniu żołnierzowi zasiłku, o którym mowa w art. 128 ust. 1 wydaje dowódca jednostki wojskowej na podstawie udokumentowanego wniosku tego żołnierza /ust. 1/. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, przysługuje żołnierzowi odwołanie do organu wojskowego wyższego stopnia, określonego w odrębnych przepisach /ust. 2/. Zasiłek, o którym mowa w art. 128 ust. 1 oraz w art. 128a, wypłaca dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz odbywa służbę /ust. 3/. Analiza treści przytoczonych przepisów pozwala zauważyć, że tworzą one swoistą wielopłaszczyznową instytucję /konstrukcję/ składającą się z norm pozostających w określonej relacji. W pierwszej płaszczyźnie upoważnia się wójta lub burmistrza /prezydenta miasta/ do rozstrzygnięcia w kwestii uznania poborowego lub żołnierza odbywającego służbę wojskową za posiadającego lub nie na wyłącznym utrzymaniu członków rodziny. W drugiej płaszczyźnie wskazuje się konsekwencje uznania poborowego lub żołnierza za posiadającego na wyłącznych utrzymaniu członków rodziny poprzez określenie układu warunkującego powstanie uprawnienia zasiłkowego w postaci przesłanek pozytywnych, których spełnienie rodzi prawo do zasiłku i przesłanek negatywnych, ograniczających lub eliminujących uprawnienie zasiłkowe. W trzeciej płaszczyźnie wskazuje się dowódcę jednostki wojskowej jako organ władny do podjęcia decyzji o przyznaniu żołnierzowi zasiłku na podstawie udokumentowanego wniosku. Wskazane przepisy nie formułują wprost wymogu istnienia oraz rodzaju zależności między decyzją wójta lub burmistrza w przedmiocie uznania żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członka rodziny a decyzją dowódcy jednostki wojskowej w przedmiocie przyznania żołnierzowi zasiłku, jednakże nie ulega wątpliwości, że zależność taka, jako postać związku, w którym jedno zagadnienie określa, wyznacza lub warunkuje drugie – tu zachodzi. Systematyka analizowanych unormowań pozwala mianowicie przyjąć, że rozstrzygnięcie wójta lub burmistrza w przedmiocie uznania żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członka rodziny jest okolicznością warunkującą /bądź jednym z warunków/ rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem wojskowym, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji organu samorządowego, tzn. innego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Przemawia za tym zwłaszcza fakt, że wypowiedź organu samorządowego w kwestii uznania uprawnienia, stosunku prawnego lub zdarzenia przybiera postać decyzji administracyjnej, która – uzyskując walor ostateczności – korzysta z domniemania ważności i staje się wykonalna. Oznacza to, iż funkcjonuje ona w obrocie prawnym wywierając skutki tak materialne, jak i procesowe, a jej eliminacja podlega ścisłym regułom procesowym ujętym w k.p.a. Zatem, nawet w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu sprawy administracyjnej, nie może – co do zasady – uznać konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej. W czasie orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie. W rozważanym stanie faktycznym organ wojskowy, po otrzymaniu egzemplarza decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...]r. mógł podjąć próbę jej zmiany, skoro uważał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Skoro, jak wynika z akt sprawy tego nie uczynił /podobnie jak i skarżący/ to decyzja ta zaczęła korzystać z atrybutu domniemania prawidłowości oznaczającego, że ma ona moc obowiązującą, dopóki nie zostanie we właściwym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego. Tymczasem organ wojskowy przyjął, że ostateczne rozstrzygnięcie organu samorządowego uznające żołnierza za posiadającego na wyłącznym utrzymaniu członka rodziny nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zasiłku oraz, że może on – z uchybieniem domniemania prawidłowości decyzji ustalającej wójta lub burmistrza dokonywać w zakresie objętym jej normowaniem odmiennych ustaleń. Stanowisko takie jako polegające na błędnej interpretacji przepisów zdaniem Sądu, nie może zasługiwać na aprobatę. Na marginesie tylko należy wskazać, iż w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazuje się przepisy nie związane ze świadczeniem dochodzonym przez skarżącego, np. § 26, 30, 31 rozporządzenia MON z 5 kwietnia 2001r. w sprawie należności żołnierzy za podróże i przeniesienia służbowe, gdzie § 26 dotyczy tzw. zasiłku osiedlowego, § 30 zasad wypłacania należności za przeniesienia służbowe. Powołano także art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy, który dotyczy uposażeń żołnierzy zawodowych. I chociaż nie miało to wpływu na wynik rozstrzygnięcia, to obowiązkiem Sądu jest zwrócenie na ten fakt uwagi. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ orzeczono jak w sentencji. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji /art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu ..., powołanej wyżej/ gdyż decyzja odmowna zasadniczo nie nadaje się do wykonania.