IV SA/Wr 326/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi A. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 23%VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu odwołania A. K. (dalej: strona, zainteresowana, odwołująca się, skarżąca) od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przyznającej świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości, higieny, leków, leczenia stomatologicznego w kwocie 400,00 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zakwestionowaną decyzję utrzymało w mocy. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskami z dnia 25 marca 2016 r. oraz z dnia 4 kwietnia 2016 r. strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. o przyznanie zasiłku celowego m.in. na zakup żywności, środków czystości, higieny, leków oraz dofinansowania do leczenia stomatologicznego. Jak wynika z akt sprawy, strona ma 31 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkując wraz z rodzicami. Nie ponosi opłat z tytułu użytkowania tego lokalu ani innych związanych z jego utrzymaniem. Bez zgody rodziców korzysta z ich żywności. Pomiędzy stroną i rodzicami istnieje konflikt. Zainteresowana nie pracuje dorywczo ani zawodowo, nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. W 2014 r. i 2015 r. prowadziła działalność gospodarczą, która obecnie pozostaje zawieszona. Uczy się w Dolnośląskiej Szkole Wyższej na kierunku edukacja wczesnoszkolna. Otrzymuje zasiłek stały oraz zasiłek pielęgnacyjny w łącznej wysokości 634 zł miesięcznie. Orzeczeniem z dnia 3 września 2013 r. nr [...] została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dzieciństwa do dnia 30 września 2016 r. Choruje neurologicznie, korzysta z okularów korekcyjnych i kuli łokciowej. Powołaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji przyznał stronie świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości, higieny, leków, leczenia stomatologicznego w kwocie 400,00 zł. W motywach tego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że strona spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej: ustawa. Wskazał, że znana jest mu trudna sytuacja strony, lecz jednocześnie zaznaczył, iż pomoc w formie zasiłku celowego ma charakter dofinansowania i jest pomocą doraźną, nakierowaną na określony cel, którego strona nie jest w danej chwili zaspokoić. Organ podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Wskazał, że strona nie może oczekiwać od organów pomocy społecznej przejęcia całkowicie ciężaru jej utrzymania. Dodał, że fakultatywny charakter zasiłku celowego oznacza, że decyzje w jego przedmiocie podejmowane są przez organ w ramach uznania administracyjnego, tak co do zasadności przyznania świadczenia, jak i jego wysokości. Zaznaczył, że dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musi rozdzielić pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Odnosząc się do zgłoszonej potrzeby zapewnienia finansowania leczenia dentystycznego, organ zauważył, iż koszt takiego leczenia to 200 zł. Jednocześnie, cena zakupu leku opisanego w przedłożonej recepcie wynosi 51,36 zł. Od tej decyzji zainteresowana wniosła odwołanie podając, że nie jest w stanie przeżyć za 400 zł. Zdaniem odwołującej się organ pierwszej instancji nie ma prawa do oceniania jej osoby. Rozpatrując sprawę w jej całokształcie Kolegium wskazało, że prawo do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych przysługuje osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kwot wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy. Kryterium dochodowe w przypadku odwołującej się wynosi aktualnie 634 zł. Jej dochodem jest zasiłek stały oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 634 zł miesięcznie. Tak więc, w niniejszej sprawie nie doszło do przekroczenia kryterium dochodowego. Trzeba jednak zaakcentować, że rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia zasiłku celowego podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, zaś "samo spełnienie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., I SA/Wa 1825/05, LEX nr 194040). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, czyli pomocniczy w stosunku do własnych możliwości i zasobów i jej rolą nie jest pełne zaspakajanie potrzeb osób i rodzin. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych i to tylko w zakresie zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Dlatego osoby wnioskujące o pomoc nie mogą oczekiwać, że zostanie im udzielona pomoc finansowa zawsze wtedy, gdy o nią wnioskują i zawsze w wysokości, o którą występują. Pomoc społeczna nie może stanowić źródła systematycznego wsparcia czy utrzymania i zastępować własnych starań wnioskodawców, którzy powinni podejmować inicjatywę w celu poprawy sytuacji życiowej. Odwołująca się nie może zatem oczekiwać, iż składane przez nią wnioski będą uwzględniane w całości, tak, co do wysokości świadczeń, jak i ich przeznaczenia. Przy czym z akt sprawy wynika, że strona objęta jest systematycznym wsparciem ze strony organu pierwszej instancji. Otrzymuje ona zarówno zasiłek stały, jak i zasiłek pielęgnacyjny, to jest świadczenia, których celem jest zapewnienie jej, przy uwzględnieniu stanu zdrowia, środków do życia - udzielenie pomocy pieniężnej na zaspokojenie podstawowych potrzeb. Zdaniem Kolegium, z tych już świadczeń strona ma możliwość zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb bytowych np. w postaci zakupu leków, czy żywności. Istotnym jest bowiem, iż w świetle pomocy udzielanej jej przez rodziców jest ona zwolniona z ponoszenia kosztów zamieszkania w ich lokalu mieszkalnym. Przede wszystkim wskazać jednak trzeba, że przy realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej, organy muszą również przestrzegać reguły zawartej w art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którą potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Powyższe obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Rozpoznając zatem wniosek o przyznanie zasiłku celowego specjalnego, organ mieć będzie na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz ten interes może skonfrontować z możliwością zabezpieczenia interesów innych osób, często pozbawionych jakichkolwiek źródeł utrzymania, które są podopiecznymi tego organu. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy dużą liczbę osób wymagających wsparcia. Kolegium posiada z urzędu wiedzę, w jakich przypadkach są przyznawane zasiłki celowe w podobnej wysokości: dotyczy to rodzin, w tym wielodzietnych, osób samotnie wychowujących dzieci, w podeszłym wieku, nie mających żadnego wsparcia ze strony rodziny. Na tle tych przypadków nie można zarzucić organowi pomocy społecznej, że przyznając zasiłek celowy odwołującej się uczynił to z naruszeniem zasad wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Takie stanowisko organu odwoławczego wynika z lektury akt sprawy, które wskazują, że organ rozważył ilość środków pozostających w jego dyspozycji oraz przeanalizował wnikliwie sytuację strony. W tym kontekście Kolegium zauważyło, że wysokość zasiłku celowego przyznanego stronie - 400 zł - przekracza wysokość średniego zasiłku celowego udzielonego w marcu 2016 r. - 347,12 zł. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom odwołania, zapewni ona także zaspokojenie zgłoszonych potrzeb. Organ podkreślił przy tym, że pomoc ma charakter uznaniowy, co oznacza, że od woli organu zależy, czy zostanie ona udzielona. Rolą pomocy społecznej - co już wyżej wskazano - jest zaś pomoc, a nie utrzymywanie świadczeniobiorców i zapewnianie im systematycznego źródła dochodu. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z przepisami prawa. W opinii skarżącej "łamie prawa człowieka", a Kolegium "kłamie". Wskazała, że z pomocy społecznej otrzymuje jedynie kwotę 200 zł miesięcznie. Skarżąca podkreśliła, że znajduje się w trudniej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r., wyznaczony skarżącej z urzędu pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Pełnomocnik skarżącej zarzucił, że zakwestionowana decyzja narusza art. 3 ust. 4 ustawy poprzez dokonanie jego niewłaściwej wykładni oraz przekracza granice uznania administracyjnego. Podniósł, że skarżąca otrzymała jedynie pomoc na żywność, środki czystości, leki oraz leczenie stomatologiczne w sytuacji, kiedy wnioskowała również o pomoc na zakup ręczników, odzieży, opłaty za wodę, gaz, energię elektryczną i wynajęcie pokoju. Wskazał, iż strona z powodu ubóstwa, stanu zdrowia i sytuacji rodzinnej nie jest w stanie korzystając z dostępnych jej środków, zapewnić sobie samodzielności finansowej pozwalającej na zakup brakujących jej ubrań i ręczników, partycypację w kosztach zamieszkania wraz z rodzicami, a tym bardziej na wynajem własnego lokum, pozwalającego na zmianę destrukcyjnego dla niej środowiska. Wsparcie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, pozwoliłoby jej na realizację doraźnych potrzeb, co w dalszej perspektywie dawałoby szansę na uniezależnienie się od pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, trudno się również zgodzić z tezą jakoby jej potrzeby, co do których organ I instancji odmówił przyznania zasiłku, wykraczały poza możliwości pomocy społecznej. Kryterium to winno być oceniane względem konkretnego przypadku i rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy, nie zaś poprzez stwierdzenie, że wysokość przyznanego świadczenia jest wyższa niż średnia wysokość świadczenia tego typu wypłacanego w danym roku kalendarzowym. Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest w ramach uznania administracyjnego, jednak swoboda organu podejmującego decyzję w tym zakresie ograniczona jest w sposób oczywisty postawionym przez ustawodawcę obowiązkiem realizacji celów pomocy społecznej. Swoboda decyzyjna organu nie oznacza całkowitej dowolności, której niewątpliwie dopuścił się organ wydając zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1666). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przy czym, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji przyznającą skarżącej prawo do zasiłku celowego w kwocie 400 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości, higieny, leków, leczenia stomatologicznego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy pomoc społeczna może mieć formę zasiłku celowego. Według tego przepisu prawa w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jest to wyliczenie przykładowe, co oznacza, że nie ma ono charakteru zamkniętego. Natomiast kryteria uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zostały ściśle określone w przepisie art. 8 ustawy. Przepis ten ogranicza dostęp do świadczeń społecznych, wprowadzając tzw. kryterium dochodowe, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 ustawy, takich jak np. ubóstwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, zdarzenie losowe, sytuacja kryzysowa, itd. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej art. 3 ust. 4 z kolei stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżąca spełnia ustawowe kryterium ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej w ramach pomocy społecznej. Uzyskiwany przez nią dochód mieści się w kryterium dochodowym, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy - otrzymuje zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 634 zł. Co prawda dochód skarżącej osiągnął górną granicę ustalonego kryterium, ale dla ustalenia jego spełniania nie ma to znaczenia. Skarżąca nie pracuje, nie jest jednak zarejestrowana w urzędzie pracy. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, posiada schorzenia neurologiczne, korzysta z kuli oraz okularów korekcyjnych. Zamieszkuje z rodzicami, jednakże z uwagi na powstały pomiędzy nimi konflikt prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie ponosi opłat z tytułu użytkowania lokalu ani innych kosztów związanych z jego utrzymaniem. Bez zgody rodziców korzysta z ich żywności. Uczy się w Dolnośląskiej Szkole Wyższej. Z tych względów skarżąca otrzymała zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu żywności, środków czystości, higieny, leków, leczenia stomatologicznego. Zakwestionowała jednak wysokość udzielonej pomocy. Jak już wcześniej podkreślano, celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb oraz spełnianie żądań i oczekiwań, a zasiłek celowy jest świadczeniem uznaniowym, nie obligatoryjnym. Organ orzekający nie jest w takim przypadku związany normą prawa materialnego z tym, że jego działania muszą odpowiadać regule art. 7 k.p.a. Zaś stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć – stosownie do art. 107 k.p.a. – wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie omawianego przepisu prawa sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny ich kontrola jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Czy zatem zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności (por. wyrok NSA sygn. akt SA/Kr 1543/95, Biul. Skarb. 1997/2/29). Wbrew twierdzeniom skarżącej i jej pełnomocnika, rozpoznające niniejszą sprawę organy pomocy społecznej, powyższym zadaniom sprostały. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił, z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącej, a z drugiej własne możliwości finansowe i liczbę osób objętych pomocą i uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej zasiłku celowego i zasiłek taki przyznał, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa, bowiem kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd ogranicza się do zbadania jej zgodności z prawem. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego. Nadto słusznie wskazały, że kwotę zasiłku ustalano mając na względzie ogólną liczbę osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nie żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wymieniły przypadki, w których po spełnieniu stosownych przesłanek przyznawane są zasiłki celowe w podobnej wysokości. Podkreśliły, że wysokość zasiłku przyznanego skarżącej przekroczyła wysokość średniego zasiłku celowego udzielonego w marcu 2016 r. Nie można zgodzić się z poglądem, który de facto prezentuje skarżąca, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zawierają zatem tego rodzaju uchybień, które obligowałyby Sąd do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a podnoszone przez pełnomocnika skarżącej zarzuty wobec tych decyzji nie znajdują uzasadnienia. Fakt, że skarżąca w istocie domaga się przyznania zasiłku w wyższej kwocie niż ustalona przez organy pomocy społecznej, nie stanowi żadnej podstawy do przesądzania o ich wadliwości. Tytułem wyjaśnienia skarżącej dodać jeszcze należy, że podnoszony przez Jej pełnomocnika zarzut pominięcia wniosku o pomoc na zakup ręczników, odzieży, opłaty za wody, gaz, energię elektryczną i wynajęcie pokoju – nie znajduje żadnego uzasadnienia na tle rozważanej sprawy. Z akt sprawy niewątpliwie bowiem wynika, że przedmiotowe żądania rozpatrywane były w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zakończonym odrębną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r., Nr [...] (k.13 – 16 akt administracyjnych organu I instancji). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).