IV SA/Wr 328/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie sędzia WSA Lidia Serwiniowska, sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania Z. R. (strona, zainteresowany, odwołujący się, skarżący) od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zakwestionowaną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, iż w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazano, że podczas przeprowadzonego w dniu 17 kwietnia 2015 r. oraz w dniu 9 listopada 2015 r. wywiadu środowiskowego zainteresowany oświadczył, że nie wnosi żadnych opłat za mieszkanie, oraz że nie posiada jakiegokolwiek majątku. Nadto wskazał, że jest zmuszony głodować. W ocenie organu pierwszej instancji nie sprawiał jednak wrażenia osoby zaniedbanej, nieposiadającej środków na podstawowe potrzeby życiowe. Nie potrafił jednak udzielić odpowiedzi na pytanie z czego się utrzymuje w okresie deklarowanym, ani też przedstawić dowodów świadczących o wyczerpaniu organizmu spowodowanego długotrwałym głodem (np. wypisu z hospitalizacji). Zdaniem organu pierwszoinstancyjnego dołożono więc wszelkich starań aby ustalić wysokość dochodu osiągniętego przez stronę w okresie deklarowanym. Strona nie ujawniła jednak swoich źródeł dochodu, a taki obowiązek spoczywa na wnioskodawcy, który ubiega się o dodatek mieszkaniowy. Tym samym celowo uniemożliwia ustalenie czy jest uprawniona do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Dalej organ odwoławczy wskazał, że od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. W odwołaniu domagała się uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia oraz co do prawa wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego oraz stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem odwołującego się decyzja jest niekompletna więc odmowa jej uzupełnienia jest bezzasadna. Wydana też została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż akt taki nie może być uznany za akt demokratycznego państwa prawa. Jest jedynie pospolitą szykaną, od której nie ma możliwości skutecznego odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium zaś nie ma żadnej możliwości weryfikacji zgromadzonych w niej danych wywiadowczych i zmiany jej we własnym zakresie. Wydane rozstrzygnięcie spowoduje, iż w kwietniu i maju 2016 r. zostanie mu wstrzymany przyznany decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r. dodatek mieszkaniowy, co jest "zwykłym ludobójstwem na tle rasistowskim i korupcyjnym w celu eksterminacji mojej osoby i pchnięcia ku śmierci, gdyż nie mam możliwości uregulować pozostałej kwoty czynszu o jakiej mowa w ustawie". W tym miejscu Kolegium podkreśliło, że dodatki mieszkaniowe nie mogą być i nie są przyznawane uznaniowo, ani w uznaniowej wysokości. O tym, czy dodatek mieszkaniowy przysługuje, rozstrzyga wynik obliczeń arytmetycznych, prowadzonych według przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., dalej: ustawa) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Zgodnie z określonymi ustawą zasadami przyznawania dodatków mieszkaniowych, czynnikami decydującymi o tym czy w konkretnym przypadku dodatek mieszkaniowy będzie przyznany, i w jakiej wysokości, są: liczebność gospodarstwa domowego, wielkość powierzchni użytkowej mieszkania, wysokość wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek, i wysokość dochodów, jakie członkowie gospodarstwa domowego uzyskiwali w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje określonym w art. 2 ust. 1 kategoriom osób posiadającym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. Dla potrzeb ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych ustawodawca sformułował w ustawie legalną definicję pojęcia "dochodu". Stosownie zatem do art. 3 ust. 3 ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., oraz świadczenia pieniężnego pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220). W zakresie trybu przyznawania dodatku mieszkaniowego w art. 7 ust 1 ustawa stanowi, że dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. W myśl art. 7 ust. 3 ustawy właściwy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że: 1) występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji, o której mowa w ust. 1, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe lub 2) faktyczna liczba wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza niż wykazana w deklaracji, o której mowa w ust. 1. Upoważniony przez organ pomocowy pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy może żądać od wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego złożenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia o stanie majątkowym, zawierającego w szczególności dane dotyczące posiadanych: 1) ruchomości i nieruchomości, 2) zasobów pieniężnych. Odmowa złożenia oświadczenia stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 7 ust. 4 ustawy). Przed złożeniem oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 4 ustawy, pracownik przeprowadzający wywiad środowiskowy obowiązany jest pouczyć składającego oświadczenie o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (art. 7 ust. 4a ustawy). Dalej wskazać trzeba, że wydane na podstawie art. 7 ust. 15 ustawy rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 26 kwietnia 2013 r. (Dz. U. poz. 589), określa sposób przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzór kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzór legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu. Stosownie do § 1 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia, wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Podczas wywiadu ustala się faktyczny stan majątkowy wnioskodawcy. Z kolei, według treści załącznika nr 3 do powołanego rozporządzenia, określającego wzór oświadczenia o stanie majątkowym, wnioskodawca powinien określić stan majątkowy członków gospodarstwa domowego. W tym celu powinien uzupełnić formularz w zakresie informacji odnoszących się do wskazanych w nim kategorii składników majątkowych, a w przypadku ruchomości oraz przedmiotów wartościowych, także podać, jak wskazano w treści wzoru formularza, ich szacunkową wartość. W świetle powołanych przepisów wskazać należy, że warunkiem przyznania dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego oraz w odniesieniu do zajmowanego lokalu mieszkalnego - kryterium powierzchniowego. Z kolei, instrumenty prawne służące weryfikacji tych kryteriów stanowić mają w postępowaniu w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego - środki dowodowe w postaci oświadczenia majątkowego składanego przez wnioskodawcę pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz wywiad środowiskowy, utrwalany w formie protokołów, których wzór treści stanowi załącznik do wskazanego wyżej rozporządzenia. Co istotne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których strona ukrywałaby pewne fakty, mające znaczenie dla ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego i prawidłowej jego wysokości. Wywiad środowiskowy stanowi instrument umożliwiający zweryfikowanie danych podanych przez stronę we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i tym samym należyte wydatkowanie pieniędzy publicznych. Ponadto jak wskazano, środkiem dowodowym w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest także oświadczenie majątkowe. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy, oświadczenie takie, o czym uprzednio należy pouczyć wnioskodawcę, złożone powinno zostać pod rygorem odpowiedzialności karnej, a odmowa jego złożenia stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Środek ten także służyć ma możliwości ustalenia faktycznego stanu majątkowego wnioskodawcy dając możliwość porównania z jego rzeczywistym stanem majątkowym. W świetle wyżej powiedzianego oceniając kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji uznać zdaniem Kolegium należało, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie spełnia wymogów określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., a powyższe uchybienia organu pierwszoinstancyjnego doprowadziły do niepełnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny prawnej. Analizując dane zawarte we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego z dnia 7 października 2015 r. oraz dołączonej do niego deklaracji o wysokości dochodów zważyć należy, że dochód odwołującego się w okresie trzech miesięcy kalendarzowych przed miesiącem, w którym został złożony wniosek wyniósł 0 zł. Zdaniem Kolegium przeprowadzony w dniu 9 listopada 2015 r. wywiad środowiskowy przez pracowników organu pierwszej instancji nie dowiódł aby strona posiadała jakiekolwiek niewykazane źródła dochodu. Co również istotne badanie to nie wykazało, aby stan majątkowy wnioskodawcy pozwalał na uiszczanie opłat związanych z zajmowanym mieszkaniem. Z ustaleń zawartych w protokole z dnia 9 listopada 2015 r. wynika, że "w trakcie wywiadu nie udało się wyjaśnić sytuacji dochodowej i (prawdopodobnie) majątkowej wnioskodawcy. Pan Z.R. nie udzielił odpowiedzi na pytania dotyczące źródeł utrzymania a jednocześnie nie sprawia wrażenia osoby zaniedbanej i nieposiadającej środków na podstawowe potrzeby życiowe". Na podstawie opisanych w protokole ustaleń nie można zatem w jakikolwiek sposób uznać, aby istotnie dane podane przez stronę we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zawierały nieprawdziwe informacje, w szczególności gdy "nie udało się wyjaśnić sytuacji dochodowej i (prawdopodobnie) majątkowej wnioskodawcy". Ponadto nie można do takich wniosków dojść mając na uwadze, że strona "nie sprawia wrażenia osoby zaniedbanej i nieposiadającej środków na podstawowe potrzeby życiowe". Wygląd czy też rzeczy osobiste nie dowodzą przecież automatycznie, że strona czerpie korzyści ze źródeł, które nie zostały ujawnione w deklaracji. Rzeczy te mogły zostać przecież zgromadzone w okresie wcześniejszym, w którym uzyskiwano dochody. Z tych też powodów nie można uznać, jakoby wnioskodawca nie spełniał kryterium dochodowego, uprawniającego do dodatku mieszkaniowego. Jak zważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 sierpnia 2006 r. (I OSK 1198/05): "dodatek mieszkaniowy może nawet zostać przyznany osobom uznawanym w opinii publicznej za majętne (właścicielom domów czy odrębnych lokali mieszkalnych), jeżeli wykażą one, że ich sytuacja dochodowa odpowiada ustawowym kryteriom, gdyż decydujące znaczenie ma nie tyle sam stan majątkowy, ale uzyskiwany dochód przez gospodarstwo domowe w rozumieniu art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w tym również dochód uzyskiwany z posiadanych dóbr materialnych". Zdaniem Kolegium przeprowadzonego w dniu 9 listopada 2015 r. wywiadu środowiskowego nie można więc uznać za przesądzający dla sprawy. Co się zaś tyczy wywiadu środowiskowego z dnia 17 lipca 2015 r. to podkreślenia wymaga, że jego przedmiotem była weryfikacja danych zawartych w innym wniosku strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wizja ta zatem dotyczyła odmiennej sprawy i służyć miała wyjaśnieniu sytuacji majątkowej dla potrzeb innego postępowania, wobec czego nie może stanowić dowodu w analizowanej sprawie wszczętej na wniosek z dnia 7 października 2015 r. oraz wpływać na podjęte rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe nie można zatem w opinii organu odwoławczego domniemywać, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji, że wnioskodawca nie spełnił jednego z warunków przyznania dodatku mieszkaniowego tj. kryterium dochodowego. Nadto wskazać należy, że organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę z wniosku z dnia 7 października 2015 r. nie wziął pod uwagę, że w dniu 9 listopada 2015 r. odwołujący się złożył oświadczenie o stanie majątkowym, w którym zadeklarował, że nie posiada jakiegokolwiek majątku. Istotnym przy tym jest, że oświadczenie to złożone zostało pod rygorem odpowiedzialności karnej i jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy nie zostało zakwestionowane. Dodatkowo w aktach sprawy brak jest dokumentów, które wskazywać mogłoby na odmienny stan od określonego w oświadczeniu. Mając zatem na uwadze, że oświadczenie z dnia 9 listopada 2015 r. jest jednym ze środków dowodowych w postępowaniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego, który nie został uwzględniony w prowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu uznać trzeba, że sprawa zakończona zakwestionowaną decyzją została rozstrzygnięta bez wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności sprawy. W świetle powyższego w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ponownie oceniając podanie strony z dnia 7 października 2015 r. ustali wysokość dochodu wnioskodawcy biorąc pod rozwagę cały materiał dowodowy sprawy oraz wyrażoną ocenę prawną. Na powyższą decyzję Z. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący m.in. podniósł, że w trybie art. 138 k.p.a. organ nie ma prawa wydać decyzji kasacyjnej. Nie może też przeciwstawić się woli strony, jeżeli ona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji. Jak podał skarżący, Kolegium wprawdzie zwróciło się o wyjaśnienie wątpliwości lecz on w odpowiedzi zaznaczył, że odwołanie jest czytelne, a wnioski zawarte w petitum nie stanowią odrębnego żądania. W takich okolicznościach, zdaniem skarżącego, Kolegium powinno było przed wydaniem decyzji w trybie art. 138 k.p.a. zasięgnąć opinii innego składu co do zasadności stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W., gdyż organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W obecnym stanie sprawy, nie wymagała ona ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem zostały zebrane wszystkie dowody i doszło jedynie do błędnej oceny tych dowodów w decyzji pierwszoinstancyjnej, a to nie pozwala na eliminację decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Doszło więc do oczywistego przestępstwa ze strony członków Kolegium, gdyż w trybie art. 138 k.p.a. wydali decyzję kasacyjną bez uprzedniego zasięgnięcia stanowiska innego składu w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności decyzji, którym według art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 235 k.p.a. jest inny skład orzekający tego samego kolegium. W dalszej części skargi skarżący pogłębił argumentację dotyczącą niezgodnego z prawem działania Kolegium w powyższym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Działając zaś w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Istotne jest w niniejszej sprawie, że przedmiotem oceny Sądu jest wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], którą uchylono w całości opisaną na wstępie decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zatem kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, zgodnie z art.138 § 2 k.p.a. kasacyjną decyzję połączoną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji można wydać wyłącznie wtedy, gdy dotychczasowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inaczej mówiąc, sytuacja taka zachodzi wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego ramy wskazują, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Wprawdzie przepis art. 136 k.p.a. dopuszcza możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji, jednakże to postępowanie może mieć jedynie charakter uzupełniający, co oznacza, że niedopuszczalne jest prowadzenie tego postępowania w całości lub znacznej części, gdyż naruszałoby to właśnie zasadę dwuinstancyjności. Kwestionowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy byłoby w takiej sytuacji niemożliwe na drodze postępowania w trybie zwyczajnym. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy, który z istoty rzeczy – modelu postępowania odwoławczego – nie przeprowadza w zasadzie własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski dowodowe niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa kwestionowania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011r., ZNSA Nr 4 (37) 2011, s. 19). Zatem istota decyzji kasacyjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej oznacza wyłącznie stwierdzenie przez organ odwoławczy na podstawie dostrzeżonych wadliwości postępowania i samej decyzji organu pierwszej instancji, że zakwestionowane rozstrzygnięcie sprawy nie może stać się ostateczne. Konsekwencją tego stanowiska jest uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła podstawa do uchylenia przez Kolegium na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. opisanej wcześniej decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W świetle przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji, uznać należy, że zapadłe rozstrzygnięcie Kolegium jest w pełni zasadne i wbrew zarzutom skarżącego, nie narusza przepisów prawa. Rozstrzygniecie Kolegium uzasadnione było przede wszystkim koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie spełnienia przesłanek, warunkujących przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego. W szczególności, poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia faktyczne nie pozwalały ocenić, czy jego sytuacja dochodowa w istocie nie pozwala na przyznanie dodatku. Uwypuklenia wymagał fakt, iż organ pierwszej instancji nie zebrał kluczowych dla sprawy dowodów. Nie poczynił bowiem ustaleń pozwalających na przyjęcie – ponad wszelką wątpliwość – jaki jest dochód skarżącego. Zgodnie z zacytowanymi w części historycznej niniejszego uzasadnienia przepisami prawa środkami dowodowymi, mającymi wykazać ziszczenie się kryterium dochodowego są: dane zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia, deklaracja o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty, wywiad środowiskowy, utrwalany w formie urzędowo określonych protokołów oraz oświadczenie majątkowe składane przez wnioskodawcę pod rygorem odpowiedzialności karnej. Z prawidłowych ustaleń Kolegium wynika, że organ I instancji zakładając, iż skarżący w deklaracji o wysokości dochodów wskazał nieprawdę podając, że osiąga 0 zł dochodu, nie dowiódł prawdziwości swych twierdzeń. Nie przedstawił dowodu na istnienie nieujawnionego przez stronę źródła dochodu. Za takowe nie można bowiem uznać wniosków wysnutych na podstawie przeprowadzonego w dniu 9 listopada 2015 r. wywiadu środowiskowego o dobrej kondycji fizycznej i finansowej skarżącego. Tym bardziej, że w dniu 9 listopada 2015 r. skarżący złożył też pod odpowiedzialnością karną oświadczenie o stanie majątkowym, w którym zadeklarował, że nie posiada jakiegokolwiek majątku, a które w ogóle nie zostało wzięte przez organ I instancji pod uwagę. Przy czym co istotne, z akt sprawy nie wynika inny stan faktyczny niż przedstawiony przez skarżącego. Słusznie zatem stwierdził organ odwoławczy, że w tych okolicznościach nie można domniemywać, jak to uczynił organ pierwszej instancji, że wnioskodawca nie spełnił kryterium dochodowego pozwalającego na przyznanie dodatku mieszkaniowego. W konsekwencji powyższego, uznać należało, że konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie, uzasadniała uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niepodjęcie bowiem przez organ pierwszej instancji czynności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy organy obowiązane są w każdym przypadku w sposób wyczerpujący rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), przy czym wynik tej oceny powinien znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie wykazała - wbrew zarzutom skargi – by w sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego jak i procesowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi, o czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł w sentencji wyroku.