IV SA/Wr 329/16

|Sygn. akt IV SA/Wr 329/16 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 20 stycznia 2017 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Henryk Ożóg, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 stycznia 2017 r., sprawy ze skargi D. R., na decyzję Komendanta [...] Regionalnej Bazy Logistycznej, z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie nieetatowej funkcji szefa techniki, lotniczej, , , uchyla zaskarżoną decyzję., , Decyzją Nr [...] Komendanta [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego (dalej: organ pierwszej instancji, Komendant) z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 z póź. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) dalej: k.p.a. odmówiono przyznania chor. D R – (dalej: skarżący) pełniącemu zawodową służbę wojskową w [...] WDG w G., stanowisko służbowe –podoficer specjalista (OH028004400040) dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie nieetatowej funkcji Szefa służby techniki lotniczej. W uzasadnieniu decyzji Komendant wskazał, że rozkazami w sprawie organizacji i funkcjonowania na " ... rok" Nr Z-1 z 08.01.2013, Nr Z-3 z dnia 14.02.2014, Nr Z-11 z dnia 31.12.2015, skarżący był wyznaczony do pełnienia nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej. Prawo do otrzymania dodatkowego wynagrodzenia określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2014 r. w sprawie wypłacania żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia (Dz. U. z 2004 r., Nr 108 poz. 1141 z późn. zm.). § 3 tego rozporządzenia określa rodzaj powierzonych czynności, wykraczających poza zwykłe obowiązki służbowe żołnierza, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie. Pełnienie nieetatowej funkcji – szefa służby techniki lotniczej – nie mieści się w tych czynnościach. Wprawdzie § 3 pkt 9 dopuszcza możliwość otrzymania dodatkowego wynagrodzenia za wykonywanie innych niż wymienione w pkt 1-8 czynności o charakterze stałym związanych z zabezpieczeniem funkcjonowania jednostki wojskowej, jeżeli wykonywanie czynności wynika z innych przepisów, w których nie określono prawa do wynagrodzenia albo nie określono jego wysokości, jednak wykonywanie tych czynności winno wynikać z innych przepisów. Pełnienie nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej wynika z decyzji Nr [...] Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 grudnia 2013 r. (Uchylając Rozkaz Nr O-[...] Szefa Sztabu Generalnego z dnia 4 czerwca 2008 r.) w sprawie zasad funkcjonowania przydziałów gospodarczych w resorcie obrony narodowej określającej działy zaopatrzenia (dział 3 – lotniczy, poddział 03 wysokościowo – ratowniczy i 04 spadochronowo – desantowy). Dalej Komendant podniósł, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż decyzja Ministra Obrony Narodowej w sprawie zasad funkcjonowania przydziałów gospodarczych w resorcie obrony narodowej nie mieści się w użytym przez ustawodawcę sformułowaniu przepisów (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r. – II SA/Wa 406/07). Pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że organ wydając decyzję nie wskazał, że zgodnie ze statutem [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego § 7.1 podstawowym zadaniem wojskowego oddziału gospodarczego jest zabezpieczenie finansowe i logistyczne jednostek i instytucji stacjonujących oraz biorących udział w szkoleniu poligonowym w zakresie: obsługi finansowej, zabezpieczenia materiałowego i technicznego zabezpieczenia infrastruktury wojskowej, zabezpieczenia medycznego, zadań mobilizacyjnych w stosunku do JW nowoformowanych, ochrony obiektów. Zgodnie z w/w planem przydziałów gospodarczych w resorcie obrony narodowej, szef techniki lotniczej zabezpiecza funkcjonowanie dwóch jednostek wojskowych: 6 bpd w G. i 18 bpd w B-B w dziale 3, pododdziale 03 i 04. i jest odpowiedzialny za prowadzenie gospodarki finansowej, materiałowej, oraz odpowiada, za nadzór nad eksploatacją i mieniem wojskowym. W związku z powyższym, skarżący stwierdził, że służba techniki lotniczej nie różni się od innych służb przydziału technicznego, które występują w etacie [...] WOG. Wskazał, że w związku z coraz intensywniejszym szkoleniem żołnierzy w 6 i 18 bpd w służbie techniki lotniczej co rok zwiększa się budżet i ilość sprzętu, a co za tym idzie i obowiązków. Ponadto skarżący wskazał, że w wojskowych oddziałach gospodarczych, które są zobowiązane do zabezpieczenia JW. W obrębie działu 3 – Technika Lotnicza, występuje w etacie Służba Techniki Lotniczej. Skarżący zauważył, że organ pomijając wskazania statutu [...] WOG i powołując się na wyrok NSA w Warszawie błędnie wskazał o braku przepisu prawa. Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej, które nadaje [...] Wojskowemu Oddziałowi Gospodarczemu, zawiera się w rozumieniu "przepisu prawa" i zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia MON z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia i spełnia jego przesłanki. W dniu 27 kwietnia 2016 r. skarżący skierował do Komendanta [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego wniosek, w którym oświadczył, że wycofuje odwołanie od decyzji Nr [...] r. z dnia 19 kwietnia 2016 r. oraz, że znane mu jest prawo do odwołania i nie zamierza z tego korzystać. Zwrócił się o pozytywne rozpatrzenie jego wniosku. Komendant [...] Regionalnej Bazy Logistycznej (dalej: organ odwoławczy), działając jako właściwy organ wojskowy – odwoławczy decyzją nr 204 z dnia 16 maja 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. Z art. 137 oraz 105 § 2 k.p.a. – wobec cofnięcia odwołania skarżącego od decyzji Komendanta [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego z dnia 19 kwietnia 2016 r. Nr 74/2016 w sprawie odmowy przyznania dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] był przepis § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 7 kwietnia 2014 r. w sprawie wypłacenia żołnierzom zawodowym dodatkowego wynagrodzenia oraz jego interpretacja zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2007 r. o sygn. II SA/Wa 406/07. Komendant [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego przyjął, iż brak jest przepisu z którego wynika potrzeba wykonywania nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej a w których nie określono prawa do wynagrodzenia albo nie określono jego wysokości. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie, podnosząc, że Komendant [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego nie ustalił pełnego stanu faktycznego,. Wskazał, nadto, iż zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nadające Statut [...] Wojskowego Oddziału Gospodarczego stanowi normatywną podstawę do wypłaty dodatkowego wynagrodzenia. Następnie w dniu 27 kwietnia 2016 r. skarżący cofnął odwołanie w całości. Dalej organ odwoławczy podniósł, że wobec cofnięcia odwołania postępowanie odwoławcze może zostać umorzone – o ile nie prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawa lub interes społeczny. Organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatruje się w niniejszej sprawie naruszenia prawa (wobec jednoznacznego stanowiska zawartego w orzecznictwie NSA), a tym bardziej interesu społecznego. Wobec czego organ odwoławczy uznał cofnięcie odwołania za skuteczne. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które te normy prawa obligują organ administracyjny do zbadania i oceny całokształtu materiału dowodowego, w szczególności co do dowodów przytoczonych w odwołaniu, co ma wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie skarżący podkreślił, że na chwilę obecną uważa, że niezasadnie wycofał odwołanie od decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Regionalnej Bazy Logistycznej we W. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem Komendanta skarga jest niedopuszczalna albowiem skarżący cofając odwołanie nie wyczerpał środków zaskarżenia. W treści pisma oświadczył iż "znane mi jest moje prawo do odwołania i nie zamierzam z niego korzystać". Następnie dodał " Proszę o pozytywne rozpatrzenie mojego wniosku". Organ odwoławczy podkreślił, że ma obowiązek uwzględnić decyzję strony, wyjątek stanowi sytuacja gdyby doprowadziłoby to do pozostawienia w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Ocena czy pozostawienie w mocy decyzji nie sprzeciwia się prawu lub interesowi społecznemu należy do organu odwoławczego. Organ nie dopatrzył się naruszenia prawa, a tym bardziej interesu społecznego. Postępowanie organu odwoławczego było prawidłowe wobec czego Sąd badając skargę powinien zgodnie z dyspozycja art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucić. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ odwoławczy podniósł iż organ pierwszej instancji zebrał cały możliwy do uzyskania w sprawie materiał dowodowy. Poza tym skarżący powołuje się na argumenty przytoczone w odwołaniu, które faktycznie zostały cofnięte. Zaznaczono, że w dniu 14 kwietnia 2016 r. organ zawiadomił stronę o prawie do zaznajomienia się z aktami postępowania, wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Skarżący o dniu 19 kwietnia 2016 r. oświadczył, że nie wnosi żadnych uwag co do zebranych dowodów. Zatem nielogiczne wydają się zarzuty skarżącego wskazujące na uchylenie w zakresie prowadzonego przez organ postępowania dowodowego. Ponadto organ odwoławczy zaakcentował, że organ pierwszej instancji wskazał na brak podstaw do przyznania żądanego przez skarżącego dodatkowego wynagrodzenia za pełnienie nieetatowej funkcji szefa służby techniki lotniczej. Obowiązująca się w tej mierze dyrektywa jest § 3 pkt 9 wspomnianego rozporządzenia. Nie można w te kwestii wskazać na obowiązywanie decyzji Ministra Obrony Narodowej w sprawie zasad funkcjonowania przydziałów gospodarczych w resorcie obrony narodowej, o czym świadczy wspomniany wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r. Organ nie zgadza się także, iż niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przytoczony przez stronę w odwołaniu przepis statutu. Oba akty są de facto przepisami wewnętrznymi, które nie powinny mieć zastosowania "przed" i wbrew przepisom rozporządzenia, który jako akt powszechnie obowiązujący, ma pierwszeństwo w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa, zgodnie z art. 87 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustaw z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153. poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w powyższych aspektach sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy na wstępie, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględnił jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, iż organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem publicznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodność z prawem), ale także jej celowości (zgodnie z interesem społecznym)(por. wyrok z dnia 18 marca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 182/11). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 1050/09 stwierdził, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie w której skarżący cofnął odwołanie, organ odwoławczy winien, stosowanie do treści art. 137 k.p.a. przeprowadzić postępowanie co do stwierdzenia istnienia bądź też braku przesłanek negatywnych do uwzględnienia cofnięcia odwołania tj. "naruszenia prawa", "naruszenia interesu społecznego". Ich zaistnienie uniemożliwia bowiem organowi uwzględnienie oświadczenia odwołania i skutkuje koniecznością wydania postanowienia o odmowie uznania cofnięcia odwołania za skuteczne, które przybiera postać niezaskarżonego postanowienia. Według art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zamierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przenosząc powyższe przepisy na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł żadnych rozwiązań dotyczących wystąpienia przesłanek wskazanych w art.137 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do wskazania, że "jako organ odwoławczy, nie dopatruje się w niniejszej sprawie naruszenia prawa (wobec jednoznacznego stanowiska zawartego w orzeczeniu NSA) a tym bardziej interesu społecznego". Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań (art. 141 § 4 p.p.s.a.). W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.