IV SA/Wr 330/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca) Protokolant Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą , II. nie orzeka o wykonaniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpoznaniu odwołania D. W. od decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] nr [...] w sprawie częściowego umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej w kwocie 2340 zł wraz z odsetkami, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. utrzymało kwestionowaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...]: 1) umorzono D.W. nienależnie pobraną zaliczkę alimentacyjną w kwocie 1170 zł wraz z odsetkami ustawowymi w kwocie 298,32 zł, 2) odmówiono umorzenia stronie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej w kwocie 1170 zł wraz z odsetkami ustawowymi w kwocie 298,32 zł. Motywując takie rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wyjaśnił, że kieruje się zasadą, iż podstawę do całkowitego umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej daje dochód na osobę w rodzinie, który nie przekracza kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie określonego w ustawie o pomocy społecznej, czyli obecnie 351 zł. Organ orzekający wskazał, że w przypadku rodziny D. W. dochód ten wyniósł 418,77 zł i tym samym nie zaistniały podstawy do całkowitego umorzenia świadczenia. Jednocześnie podał, że stwierdzona sytuacja rodziny strony dała podstawę do umorzenia połowy należności wraz z odsetkami. Odnośnie pozostałej kwoty organ pierwszej instancji wskazał, że istnieje możliwość rozłożenia jej spłaty na raty. Od tej decyzji strona odwołała się. W odwołaniu podniosła, że powoływanie się przez organ orzekający na kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej nie może być skuteczne przy rozpatrywaniu jej podania o umorzenie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Podała też, że sytuacja dochodowa jej rodziny jest tragiczna i z tego powodu umorzeniu powinna podlegać cała kwota zaliczki alimentacyjnej, a nie tylko jej połowa. Odwołująca się zarzuciła organowi pierwszej instancji, że niewłaściwie ocenił sytuację dochodową i materialną jej rodziny, nie dostrzegając w szczególności wydatków rodziny na bieżące utrzymanie. Odwołująca się zażądała, aby przy ocenianiu jej wniosku o umorzenie rozpatrzone zostały wszystkie dokumenty, jakie organ pierwszej instancji posiada w sprawie. Wniosła o całkowite umorzenie nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, ponieważ w jej ocenie nie jest w stanie w żaden sposób tego zadłużenia spłacić. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przedmiotem sprawy jest wniosek o umorzenie kwoty nienależnej zaliczki alimentacyjnej otrzymanej w okresie zasiłkowym 2006 – 2007. Wniosek o umorzenie jest konsekwencją tego, że ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. orzekł, iż strona w okresie od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 marca 2007 r. i od dnia 1 czerwca 2007 r. do dnia 31 lipca 2007 r. pobrała nienależnie zaliczkę alimentacyjną w łącznej kwocie 2340 zł. Tym samym kwestia, czy zaliczka alimentacyjna w wymienionej kwocie i za wskazany okres jest świadczeniem nienależnie pobranym została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W rozpatrywanej sprawie zapadło już szereg rozstrzygnięć. Decyzją z dnia [...] nr [...], organ pierwszej instancji orzekł o częściowym uwzględnieniu wniosku odwołującej się poprzez umorzenie kwoty 1170 zł, czyli połowy nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Jednakże, wskutek rozpoznania odwołania D.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] nr [...], zaskarżoną decyzję uchyliło i sprawę przekazało organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej w całości. Ta decyzja także, po rozpoznaniu odwołania D.W., została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia [...] nr [...] uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następna decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...] o odmowie umorzenia kwoty 2340 zł, została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] nr [...] uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ ten wydał decyzję zaskarżoną przez stronę w obecnym postępowaniu odwoławczym. Sprawa dotyczy umorzenia zaliczki alimentacyjnej przyznanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). Ustawa ta na podstawie art. 47 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 192, poz. 1378 ze zm.) utraciła moc z dniem 1 października 2008 r. Jednakże, w myśl art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. osoba, która nienależnie pobrała zaliczki alimentacyjne, jest obowiązana do ich zwrotu, a sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, czyli przepisach ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zaliczce alimentacyjnej. Zgodnie z art. 16 tej ustawy, organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tej osoby. Ustawodawca nie dał bliższych dyrektyw odnośnie ustalania podstaw do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Taka regulacja oznacza zaistnienie tzw. uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji ma swobodę podjęcia rozstrzygnięcia, czyli, jak w tej sprawie, organ właściwy wierzyciela może, a nie musi umorzyć nienależnie pobraną zaliczkę alimentacyjną. Jednakże, aby uznanie administracyjne zostało zastosowane prawidłowo niezbędne jest dokładne, wszechstronne oraz w zgodzie z obowiązującymi przepisami i zasadami logicznego myślenia rozważenie przez organ administracji wszystkich okoliczności, które mogą mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Niedopełnienie tych warunków przy wydawaniu decyzji nie pozwala na zaakceptowanie decyzji jako niewadliwej, wydanej w drodze uznania administracyjnego. Przekładając powyższe rozważania na sytuację, jaka zaistniała w tej sprawie, podnieść należy, że nie jest pożądany taki stan, gdy kolejne decyzje organu pierwszej instancji są uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia, co ma ten skutek, że sprawa pozostaje merytorycznie nierozstrzygnięta. Niemniej jednak, dotychczasowe decyzje organu odwoławczego wskazywały na uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji skutkujące niemożnością przyjęcia wydawanych decyzji za niewadliwe i możliwe do zaakceptowania jako praworządne rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Tę ocenę organ odwoławczy podtrzymuje. Odnosząc się do kwestii umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej wskazać trzeba, że brak bliższych dyrektyw odnośnie ustalania podstaw do zastosowania instytucji umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, nie oznacza, że takich dyrektyw nie można formułować. W ocenie organu odwoławczego podstawy do umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej wystąpią, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ pierwszej instancji ustalił, że dochód rodziny odwołującej się w przeliczeniu na osobę w rodzinie to kwota 418,77 zł. Ustalenie to w zasadzie zdeterminowało zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ orzekający stwierdzając, że kwota takiego dochodu jest wyższa od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie ustalanego na potrzeby wypłacania świadczeń z pomocy społecznej, uznał, że brak jest podstaw do umorzenia należności. Jak dalej podał organ odwoławczy, można przyjąć, że ma rację organ pierwszej instancji, gdy zakłada, że osoba lub rodzina korzystający ze świadczeń z pomocy społecznej mogą mieć realne kłopoty ze spłatą zadłużenia z tytułu nienależnych zaliczek alimentacyjnych i że w takim przypadku występują podstawy do umorzenia zaległości. Jednak powyższe rozumowanie nie oznacza z zasady, że wszystkie osoby i rodziny z dochodem wyższym niż wymienione kryterium dochodowe w każdym wypadku są w stanie spłacać zadłużenie. Konieczne dla wydania niewadliwego rozstrzygnięcia jest indywidualne zbadanie sytuacji strony. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji, w ramach posiadanych kompetencji, umorzył połowę kwoty nienależnie pobranej przez odwołującą się zaliczki alimentacyjnej. Z pewnością, co wynika z treści odwołania, takie rozstrzygnięcie nie zaspokajania całości żądania odwołującej się, ale mieści się w uprawnieniach organu pierwszej instancji, którego obowiązkiem jest również dbanie o stan finansów, którymi dysponuje. Zwrócić też należy uwagę i na to, że organ orzekający nie ma obowiązku umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej ale ma obowiązek rozważenia argumentów podawanych przez stronę. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D.W. zarzuciła, że niezasadnie odmówiono jej umorzenia drugiej części nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Skarżąca podniosła, że organy orzekające nie wyjaśniły zasad i kryteriów, którymi się kierowały wydając decyzję. Przede wszystkim zaś skarżąca zarzuciła, iż nie wyjaśniono w sposób dostateczny jej sytuacji rodzinnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie powiedzieć trzeba, że kontrolą Sądu objęta została jedynie kwestia odmowy umorzenia skarżącej nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Skarga jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Unormowanie zawarte w art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 732 z późn. zm.), które w myśl art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 192, poz. 1378 ze zm.) znalazło zastosowanie w rozważanej sprawie, pozwala organowi właściwemu wierzyciela umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Organ decyzyjny prawidłowo zaznaczył, że przepis ten nie nakłada obowiązku umorzenia zaległości, ale daje wyłącznie takie uprawnienie jeżeli wystąpią pewnego rodzaju okoliczności, których ocena należy do orzekającego organu. Użyty zaś w nim przez ustawodawcę zwrot "może" wyraźnie wskazuje, że wydane na jego podstawie decyzje administracyjne mają charakter uznaniowy. Jednakże, uznanie administracyjne nie może być rozumiane jako niczym nieograniczona dowolność. Możliwość, a nie obowiązek zastosowania określonego w przepisach rozwiązania nie zwalnia organu orzekającego od konieczności wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że jest on zobowiązany w czytelny sposób uzasadnić swoją decyzję, umożliwiając sądowi kontrolę jego stanowiska. Nadto, obowiązki organu administracyjnego w przypadku decyzji uznaniowej w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego są nawet większe niż przy zastosowaniu określonych w ustawie przesłanek, albowiem w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny sprawy, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę zgodności takiej decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela uwidocznionym w treści art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji o charakterze uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny zgodności postępowania organu z przepisami postępowania administracyjnego. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, oraz czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a także czy stronie zapewniono należyty udział w postępowaniu umożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Jest to więc kontrola prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i jego zgodności z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Wymaga podkreślenia, że brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organ uchybił przepisom postępowania, a to art.art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu organy obu instancji nie zbadały z należytą dokładnością, jaka jest sytuacja rodzinna skarżącej, na co zresztą wskazywała już w odwołaniu, a skupiły się głównie na jej sytuacji dochodowej. Zarówno organ I, jak i II instancji nie zbadały w sposób wystarczający, czy dochód, jaki osiąga rodzina skarżącej, biorąc pod uwagę jej sytuację, a więc wszelkie okoliczności życia codziennego związane z ponoszeniem kosztów utrzymania, pozwolą na spłatę nieumorzonej części nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. W badanym postępowaniu organy nie wykorzystały zatem w pełni przysługujących im uprawnień celem wyjaśnienia, jaka jest rzeczywista sytuacja rodzinna skarżącej. Z kolei, niezbadanie tych okoliczności powoduje niemożliwość dokonania prawidłowej oceny przesłanek warunkujących umorzenie pozostałej kwoty nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Brak w tych ustaleń jest także przyczyną niedostatków uzasadnienia decyzji. W tym stanie rzeczy, wyżej wskazane i opisane uchybienia organów decyzyjnych mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało skutkować ich uchyleniem. W ponownym postępowaniu organy pomocy społecznej powinny przeprowadzić szczegółową analizę sytuacji rodzinnej i osobistej skarżącej, w tym również dochodowej oraz ustalić, czy spłata przez nią zadłużenia jest w rzeczywistości możliwa, mając na względzie zakaz pogarszania sytuacji strony, a więc de facto uznanie za zasadne umorzenia spłaty jego połowy. Mając na względzie to, co powiedziano Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 powołanej ustawy.