IV SA/Wr 330/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Asesor WSA Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO 4532.99.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 19 stycznia 2024 r. nr DZSW/SP/000945/2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz J. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 19 stycznia 2024 r. odmawiające J. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką Z. M. Jak wynikało z akt sprawy Skarżący w dniu 26 października 2023 r. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wniosek Strony rozpoznał odmownie, powołując się na brak przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.), co wiąże się z datą powstania niepełnosprawności. Poza tym stwierdził, że Strona nie wykazała aby opieka nad matką była sprawowana osobiście i całodobowo. Z zebranych w toku postępowania informacji wynika, że Skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i matką, zaś zakres opieki nie jest na tyle intensywny aby uzasadniał rezygnację z zatrudnienia. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej: SKO) nie znalazło podstaw do uchylenia orzeczenia organu I instancji, choć nie podzieliło wszystkich zawartych w nim argumentów. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przepisy uzasadniające zastosowanie regulacji dotychczasowych - sprzed 1 stycznia 2024 r., na podstawie art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Następnie przywołał zapisy art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. Dokonując wykładni art. 17 ust.1b ww. ustawy odwołał się do treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 wskazując na konieczność prokonstytucyjnego odczytania ww. zapisu, tj. bez ograniczeń odnoszących się do momentu powstania niepełnosprawności, co uchyla zasadność poglądu wykluczającego przyznanie prawa do świadczenia na tej podstawie. SKO podzieliło natomiast pogląd organu I instancji wyłączający przyznanie prawa do świadczenia wobec braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przywołując cel świadczenia pielęgnacyjnego organ wskazał na cechy jakie winna wykazywać opieka sprawowana nad osobą niesamodzielną, powinna być ona osobista i absorbująca, polegać na intensywnym zaangażowaniu ze strony opiekuna, podejmowaniu wielu czynności pielęgnacyjnych w różnych porach dnia i nocy. Obejmuje ona m.in. utrzymanie higieny osobistej podopiecznego, ubieranie, rozbieranie, pomoc przy wstawaniu z łóżka, czy krzesła, przygotowanie i aplikacja leków, pielęgnację, pomoc przy podawaniu posiłków, przyjmowaniu napojów, załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Ważne jest aby była sprawowana codziennie, a opiekun pozostawał do dyspozycji podopiecznego udzielając wsparcia oraz pozostając do gotowości do świadczenia pomocy. Opieka winna być adekwatna do sytuacji faktycznej, charakteru i zakresu niepełnosprawności i w związku z tym uniemożliwiać kontynuowanie lub podjęcie zatrudnienia. Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy organ stwierdził, że matka Skarżącego na podstawie orzeczenia właściwego organu została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 14 czerwca 2023 r. W orzeczeniu wskazano, że wymaga ona korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych oraz wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ nie kwestionował, że 92 letnia matka Skarżącego wymaga opieki, gdyż jest praktycznie osobą leżącą, potrzebuje zmiany pampersów, porusza się sporadycznie z pomocą balkonika, ma szereg współistniejących chorób, w tym zespół otępienny, wobec tego wymaga pomocy we wszystkich czynnościach życia codziennego. Jednakże, co wynika z akt, opieka nad matką nie jest sprawowana wyłącznie przez Skarżącego, a zatem nie jest na tyle intensywna aby powodowała konieczność rezygnacji z zatrudnienie i uzasadniała udzielenie świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszych wywodach organ powołał się na ustalenia poczynione w toku wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że poświęca godzinę na rehabilitację mamy, a w opiece nad matką pomaga mu niepracująca żona. W ocenie organu powołane okoliczności wykluczają uznanie, że zakres sprawowanej przez Stronę opieki nad matką wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia. W skardze na opisaną decyzję Skarżący zarzucał naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia oraz, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaną opieką. Wnioskował o uchylenie orzeczeń organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając zgłoszone zarzuty Skarżący wywodził pominięcie ustaleń wywiadu środowiskowego, w którym nie negowano sprawowania przez Stronę opieki i zakresu czynności opiekuńczych podanego w złożonym oświadczeniu oraz pobieżną ocenę ww. oświadczenia. Zebrane w sprawie dokumenty pozatwierdzają okoliczność, że jego matka wymaga długotrwałej opieki i nie jest samodzielna. Wywiad środowiskowy pozatwierdza, że jest ona przewlekle chora oraz opisuje codzienne czynności wykonywane w ramach sprawowanej całodobowo przez Skarżącego opieki. Obejmuje ona kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego osobie, która zgodnie z orzeczeniem uprawnionego organu nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Poza przygotowywaniem i podawaniem leków, systematycznym mierzeniem ciśnienia, organizowaniem wizyt lekarskich wywiad wskazuje na podstawowe i niezbędne czynności egzystencjalne, takie jak przygotowywanie ubrań, pomoc w ubieraniu, przygotowywanie posiłków, przygotowanie do snu, pomoc przy zabiegach higienicznych i dbałość o miejsce zamieszkania, ale także pranie, sprzątanie i prasowanie. W opinii Skarżącego organ pochopnie wykluczył zwykłe czynności z zakresu opieki, są one konieczne aby zapewnić osobie niepełnosprawnej właściwe warunki. Organ nie zdołał podważyć ww. ustaleń dotyczących sprawowanej opieki, nie przeprowadził żadnych dowodów obalających złożone przez Stronę oświadczenia i ustalenia wywiadu środowiskowego. Skarżący przywołał cele świadczenia pielęgnacyjnego zawracając uwagę, że jest ono adresowane do osób, które rezygnują z zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu. Nie jest rzeczą organów weryfikacja potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki innych osób. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera wyczerpujący katalog przesłanek przyznania świadczenia, organ nie jest zatem uprawniony do wprowadzania własnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że narusza ona przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jak i orzeczenia organu I instancji, bowiem wady postępowania odnoszą także do tej decyzji. Materialnoprawną podstawą orzekania w tej sprawie były przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. Na etapie postępowania przed organem odwoławczym nie ma już sporu, co do wykładni art. 17 ust. 1b ww. ustawy. W tym względzie Sąd podziela pogląd głoszony przez SKO w zaskarżonej decyzji, że moment powstania niepełnosprawności nie determinuje uznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka konkluzja wynika z powołanego przez organ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i jakkolwiek nie uchyliło ono mocy obowiązującej ww. przepisu, to narzuciło jego pokonstytucyjną wykładnię. Ta zaś wyklucza uznanie, że moment powstania niepełnosprawności przekłada się na możliwość uzyskania prawa do świadczenia. I w tym zakresie zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Odmiennie natomiast Sąd ocenia dalsze wnioski organu odnoszące się do odmowy przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia. Nie przesądzając na tym etapie, czy takie uprawnienie Skarżącemu przysługuje trzeba wskazać na wadliwości w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego pozwalającego na ocenę przesłanek wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, te bowiem regulacje słusznie powołuje organ, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Właściwie wywodzą organy obu instancji, że wykładnia powołanego przepisu musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służy świadczenie pielęgnacyjne. Jego istotą, jak słusznie wywodzi organ administracji, jest zapewnienie wsparcia osobom zapewniającym stałą opiekę niepełnosprawnym członkom rodziny, którzy nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. Świadczenie ma w swoim zamierzeniu zapewnienie osobom czynnym zawodowo lub zdolnym do podjęcia aktywności zawodowej częściowej rekompensaty dochodu, który utracili w związku z podjęciem opieki nad niepełnosprawnym krewnym. Przy czym analiza przywołanego zapisu wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. Idąc dalej tym tokiem rozumowania trzeba stwierdzić, że między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie o świadczeniach rodzinnych musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy. Celem ustawodawcy było bowiem zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą. Istotny jest zatem zakres sprawowanej opieki, jego intensywność i długotrwałość winna wykluczać możliwość podjęcia zatrudnienia. Dokonując takiej oceny organy obu instancji stwierdziły, że zakres sprawowanej przez Stronę opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym 92 letnią matką nie daje podstaw do wywodzenia takiego związku przyczynowego. Nie negując stanu zdrowia i potrzeb osoby niepełnosprawnej wskazały, że zgodnie z oświadczeniem Skarżącego zakres czynności opiekuńczych sprowadza się do godzinnej rehabilitacji,a w opiece nad matką pomaga mu niepracująca żona. Zatem nie sprawuje jej osobiście i w zakresie wykluczającym możliwość podjęcia zatrudnienia. Jednakże przywołane wnioski organu nie uwzględniają, jak słusznie podkreśla Skarżący, ustaleń wywiadu środowiskowego i oświadczeń składanych przez Stronę. Twierdzeń i faktów tam opisanych organy nie podważyły, gdyż opisane wioski organu wsparte zostały na wybiórczej analizie materiału dowodowego. W sprawie nie podjęto żadnych czynności dowodowych dla wykazania formułowanych w decyzji wniosków, w szczególności brak ustaleń, co do zakresu w jakim Skarżący dzieli się opieką nad matką z niepracująca małżonką. W tych okolicznościach wyprowadzone przez organ wnioski uznać trzeba za nieuzasadnione. Z materiału dowodowego wynika, że Skarżący pomaga mamie w czynnościach higieny osobistej, dojściu do toalety, wymienia pieluchomajtki, ubiera i rozbiera mamę, pomaga jej zmienić pozycje w łóżku, codziennie ćwiczy z mamą, mierzy ciśnienie, podje leki, gotuje, sprząta, oklepuje plecy, poza tym dba o sprawy urzędowe i opłaty, odśnieża i dba o ogród (oświadczenie Skarżącego opisujące czynności opieki nad osobą niepełnosprawną). Mają one potwierdzenie w szczegółowym opisie czynności opiekuńczych określających także ich częstotliwość. Wynika z niego, że większość czynności opieki sprawowana jest codziennie, co odnosi się do pomocy w czynnościach higieny, opieki w zakresie wymiany pieluchomajtek, ubierania, mierzenie ciśnienia, podawania leków, przygotowywania i podawania posiłków, rehabilitacji, masażu. Oświadczenia te Skarżący załączył do wniosku o ustalenia prawa do świadczenia. W oświadczeniu z dnia 15 listopada 2023 r. Skarżący odwołał się do tych dowodów, poza tym wskazał, że zamieszkuje wraz z mamą i żoną, wspólnie z którą sprawuje opiekę. W dalszych oświadczeniach potwierdził ten fakt, stwierdził również, że opieka zajmuje od 8 do 10 godzin dziennie oraz, że rehabilituje mamę codziennie, co zajmuje ok godziny. Z ustaleń przeprowadzonego w dniu 15 listopada 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, że matka Skarżącego jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, leżącą, wymagającą pomocy w spożywaniu posiłków, z uwagi na zdiagnozowany zespół otępienny nie zawsze jest w logicznym kontakcie. Z wywiadu wynika także, że Skarżący nie pracuje od 2016 r. w związku z koniecznością opieki nad matką. Z wniosków pracownika socjalnego wynikało, że Skarżący sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad matką i wspiera ją we wszystkich czynnościach związanych z codziennym funkcjonowaniem, jest w stałej gotowości do pomocy zarówno w dzień jak i w nocy, zaś matka Skarżącego nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Z opisanych dowodów nie sposób wyprowadzić wniosków opisanych w zaskarżonej decyzji o braku sprawowania przez Skarżącego stałej i długotrwałej opieki. Opisany przez Skarżącego zakres czynności dowodzi innych faktów, których ani nie podważyły organy obu instancji. Dostrzegając oświadczenie o pomocy matce w rehabilitacji, co zajmuje godzinę dziennie, organy pominęły oświadczenie, że sama opieka zajmuje Stronie od 8 do 10 godzin dziennie oraz stałą gotowość do pomocy z uwagi na stan wykluczający samodzielną egzystencję osoby niepełnosprawnej. Ocena dokonana przez organy obu instancji jest zatem wybiórcza, co wyklucza jej poprawność. Odnosząc się zaś do kwestii wspomagania Skarżącego przez niepracującą żonę, to dostrzec trzeba, że istotnie Strona takiego stwierdzenia użyła, jednakże wskazała na wspomaganie udzielane przez żonę nie dookreślając szczegółów i zakresu tej pomocy tak rzeczowego jak i czasowego. Okoliczność ta wymagała zatem wyjaśnienia, czego zaniechano. Przy czym o ile samo postępowanie jest wnioskowe, to nie należy na tej podstawie wnosić, że organy administracji są zwolnione od prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do rozpoznania wniosku. Zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. dalej: k.p.a.), gospodarzem postępowania jest organ administracji, którego zadaniem jest nie tylko dążenie do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy ale także dążenia do respektowania zasad postępowania takich jak zasada zaufania czy informowania (art. 8 i art. 9 k.p.a). Słowem mimo ciążących na stronie obowiązkach dostarczenia dowodów istotnych dla sprawy z obowiązku ich oceny ale także uzupełnienia, jeśli zachodzi taka potrzeba, organ nie jest zwolniony, zwłaszcza gdy dostarczone przez stronę dowody lub wnioski dowodowe wskazują konkretne obszary, wymagające zbadania, czy uzupełnienia. W tym zakresie trzeba wskazać, że pozycja organu administracji jest zawsze dominująca, a przyznane kompetencje, zakres obowiązków i doświadczenia pozwalają na szersze spojrzenie na sprawę oraz umiejętność właściwego pokierowania tokiem postępowania, jak choćby wskazanie na konkretne dokumenty (ich rodzaj, charakter), które w danej sprawie pozwolą na ustalenie niezbędnych faktów. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 664/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zasadom tym organ uchybiły dokonując wybiórczej oceny zebranych dowodów oraz nie przeprowadzając istotnych ustaleń w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy i podjęcia właściwej decyzji. Uchybienia te legły u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organów będzie uzupełnienie materiału dowodowego o ustalenia dotyczące zakresu pomocy jakiej udziela Skarżącemu żona w sprawowanej opiece oraz ponowna ocena zebranych dowodów z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym oświadczeń Skarżącego. W zakresie prowadzenia postępowania dowodowego organ nie jest ograniczany zakresem środków dowodowych, w tym zakresie może przeprowadzić m.in. dowód z przesłuchania żony Skarżącego oraz samego Skarżącego i dokonać ich oceny. Mając na uwadze fakt, że w sprawie doszło do uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia. Podstawę prawną tych działań stanowią regulacje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.