IV SA/Wr 332/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w Wydziale IV w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi E. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie dotyczącej rejestracji pojazdu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta Miasta -Wydział Komunikacji Urzędu Miasta w J. G. z dnia [...] r. znak [...] . W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. wpłynęło, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, pismo E. Z. zatytułowane "Odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Prezydenta Miasta - Wydział Komunikacji Urzędu Miejskiego w J. G. , znak [...] ". Skarżący w tym piśmie wskazał, że w dniu [...] r. "ustnie złożył wniosek" w Wydziale Komunikacji, co znalazło odzwierciedlenie w "decyzji z dnia [...] r." W ocenie odwołującego się fakt wszczęcia postępowania jest bezsporny, a decyzja została wydana w dniu [...] r., co zostało ustalone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2005 r. Strona odwołująca się wskazała, że wszczęcie postępowanie następuje po złożeniu wniosku - w formie ustnej lub pisemnej, wskazała również, że decyzja została wydana w dniu [...] r. E. Z. podniósł, że decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a., z wyjątkiem pouczenia o przysługującym odwołaniu i jego trybie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w postępowaniu odwoławczym, podstawą rozpatrzenia odwołania od decyzji administracyjnej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie skarżący powołuje jako decyzję pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] , a także ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 601/04. Organ drugiej instancji stwierdza, że z uzasadnienia wskazanego wyroku wynikają całkowicie odmienne wnioski niż wskazane przez skarżącego w piśmie zatytułowanym odwołanie. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, odnosząc się do zarzutów skargi, że "fakt nakazania organowi przez Sąd ustosunkowania się do twierdzeń strony nie może sprawić, że nieistniejąca decyzja zaistnieje. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie". Sąd w swoim orzeczeniu podzielił stanowisko, że "decyzja taka w rzeczywistości nigdy nie została wydana". Sąd wskazał także, że strona odstąpiła do zamiaru rejestracji pojazdu, a "na odstąpienie przez skarżącego do wcześniejszego zamiaru dokonania rejestracji pojazdu jako samochodu ciężarowego wskazuje też fakt późniejszego zarejestrowania przedmiotowego pojazdu jako samochodu osobowego". Bardzo wyraźnie w uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że "niemniej jednak, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja o odmowie zarejestrowania przedmiotowego pojazdu jako samochodu ciężarowego w ogóle nie została wydana". Kolegium w całości podziela pogląd wyrażony we wskazanym wyroku. Mając na uwadze, że Sąd Administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w której zostało zawarte również pismo Naczelnika Wydziału Komunikacji Urzędu Miejskiego w J. G. z dnia [...] r., wskazano, że Sąd ustalił, podobnie jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. , że w niniejszej sprawie nie wydano jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w sprawie odmowy zarejestrowania pojazdu jako samochodu ciężarowego. Organ drugiej instancji stwierdza, że skierowane do odwołującego się pismo, wyjaśniające czynności podjęte wobec zgłoszenia się skarżącego do siedziby organu pierwszej instancji, nie stanowi decyzji administracyjnej. W tej bowiem sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a to zostało w sposób bezpośredni wskazane w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2005 r. Skoro odwołujący się nie złożył wniosku o rejestrację pojazdu, brak jest podstaw do rozpatrywania odwołania od pisma z dnia [...] r. jako odwołania od decyzji, taka bowiem w ogóle nie została skarżącemu wydana. Nawet gdyby potraktować pismo z dnia [...] r. jako decyzję administracyjną, to należałoby ustalić, że decyzja taka stwierdzałaby nieważność decyzji z dnia [...] r. w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu jako samochodu osobowego. Decyzja ta stała się ostateczna, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2004 r. sygn. akt 411 SA/Wr 1253/2001. Gdyby, zatem nawet przyjąć, że pismo z dnia [...] r. byłoby decyzją administracyjną, to decyzja taka byłaby wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, przez co podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Ustalenie takie jednak w niniejszej sprawie nie jest konieczne, gdyż pismo z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. Z. zarzuca naruszenie przepisu art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku do tego podstaw faktycznych i prawnych, przepisów art. 6, 7, 9, 10, 28, 61 § 1, 63 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że: 1. organ administracji nie wszczął postępowania administracyjnego, 2. skarżący nie wystąpił do organu z żądaniem, 3. skarżącemu nie przysługują prawa strony, 4. organ nie miał obowiązku wydać decyzji i że decyzji nie wydał. Ponadto E. Z. zarzuca naruszenie przepisu art. 104 § 1, 109 § 1, 127 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie organu, że decyzja nie została wydana skarżącemu i że jemu jej nie doręczono, a w konsekwencji, że środek odwoławczy od niej jest niedopuszczalny oraz naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie przywołanie podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie organu, że czynności wyjaśnienia organ dokonał nie w toku postępowania administracyjnego. Skarżący, uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w jego ocenie pismo z dnia [...] r. Nr [...] jest decyzją administracyjną. O wszczęciu postępowania przesądził fakt przybycia skarżącego do siedziby organu pierwszej instancji i wyrażenie żądania zarejestrowania samochodu ciężarowego. Skarżący zarzucił brak wskazania podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie dotyczące konieczności złożenia wniosku do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wskazał, że rozstrzygnięcie zostało wydane ustnie. Zarzuty skarżącego dotyczą również stwierdzenia, że udzielanie wyjaśnień jest dopuszczalne wyłącznie w trakcie trwania postępowania administracyjnego, zaś odmienne stanowisko powoduje, że "wyjaśnienie jakiego dopuścił się organ, należy uznać za bezpodstawne udzielnie przez ten organ porad prawnych". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, tylko wtedy gdy stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późń. zm.): "rejestracji pojazdu dokonuje, na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną, jeżeli jest wymagana, z zastrzeżeniem ust. 2-5". Złożenie wniosku w organie rejestrującym oznacza wszczęcie postępowania w sprawie o zarejestrowanie pojazdu, która wymaga rozstrzygnięcia. Jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Skoro ustawa nie wyłącza stosowania w tych sprawach kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w tych sprawach normuje ten kodeks. Nie ulega zaś kwestii, że załatwienie sprawy w tym postępowaniu (zarówno pozytywne dla strony, jak i negatywne) następuje przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.). Oznacza to, że pod rządem ustawy Prawo o ruchu drogowym rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Rejestracja pojazdu - jak stwierdził NSA - następuje w drodze rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych, od których ustawa i przepisy wykonawcze uzależniają dokonanie rejestracji. Postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu kończy się wydaniem decyzji administracyjnej i decyzja ta poprzedza czynność materialno-techniczną wydania dowodu rejestracyjnego i tablic" (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 września 2001 r., OPS 6/01, "Jurysta" 2001, nr 12, s. 34; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 54; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 25/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 55). Zdaniem NSA "O tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania danego organu. Rejestracja pojazdu jest zaś sprawą indywidualną, rozstrzyganą w postępowaniu przed starostą". Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 3 oraz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., SA/Wr 730/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 18). Podnosi się ponadto, że gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji - jeśli nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84, OSPiKA 1986, z. 9-10, poz. 176). Ze względu na zawartą w art. 104 k.p.a. zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., II SA 1329/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 137). Z użytych w art. 73 ust. 1 sformułowań "rejestracji pojazdu dokonuje (...) starosta" wynika, że uzyskanie przez dany podmiot przewidzianych w tych przepisach uprawnień nie następuje z mocy samego prawa, lecz dopiero w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Sąd podziela stanowisko organu administracji, iż w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna o odmowie zarejestrowania pojazdu jako samochodu ciężarowego. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji nie wydał decyzji. Za taką nie może być bowiem uznane pismo organu z dnia [...] r. Nr [...] . Takie też ustalenia są zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 601/04. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia [...] r. skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. nie mogło być potraktowane jako odwołanie od decyzji, brak było bowiem podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego, gdyż w sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie. Przepis art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia, gdyż nie została wydana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w swoim orzeczeniu z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 601/04 uznał, że "decyzja taka w rzeczywistości nigdy nie została wydana". Sąd wskazał także, że strona odstąpiła do zamiaru rejestracji pojazdu, a "na odstąpienie przez skarżącego do wcześniejszego zamiaru dokonania rejestracji pojazdu jako samochodu ciężarowego wskazuje też fakt późniejszego zarejestrowania przedmiotowego pojazdu jako samochodu osobowego". Bardzo wyraźnie w uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "niemniej jednak, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie budzi wątpliwości fakt, że decyzja o odmowie zarejestrowania przedmiotowego pojazdu jako samochodu ciężarowego w ogóle nie została wydana". Skarżący, w skardze stwierdził, iż w jego ocenie pismo z dnia [...] r. Nr [...] jest decyzją administracyjną. O wszczęciu postępowania przesądził bowiem fakt przybycia skarżącego do siedziby organu pierwszej instancji i wyrażenie żądania zarejestrowania samochodu ciężarowego. Skarżący zarzucił brak wskazania podstawy prawnej uzasadniającej twierdzenie dotyczące konieczności złożenia wniosku do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wskazał, że rozstrzygnięcie zostało wydane ustnie. Przepis art. 14 k.p.a. ustanawia zasadę pisemności. Z zasady tej wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek załatwiania sprawy w formie pisemnej. Co do zarzutu, iż w sprawie zapadła już ustna decyzja organu, to należy zauważyć, iż postępowanie administracyjne w fazie decyzyjnej ma charakter pisemny i jeśli nawet funkcjonariusz organu wyraża jakiś pogląd w prowadzonej sprawie, to przybiera on oficjalne znaczenie, o ile wyrażony zostanie następnie na piśmie w jakiejkolwiek dopuszczalnej formie procesowej. Ogłoszenie ustne decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady pisemności, wymaga utrwalenia tej czynności na piśmie w drodze sporządzenia protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a.), który powinien odpowiadać wymaganiom postanowień art. 68 i 107 k.p.a. w zakresie koniecznych elementów decyzji. W aktach rozpatrywanej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów ustnego ogłoszenia stronie decyzji, nie mówiąc już o tym, że załatwienie sprawy w formie ustnej jest możliwe tylko wówczas, gdy przemawia za tym interes strony (art. 14 § 2 k.p.a.). Możliwość ustnego ogłoszenia decyzji dotyczy jedynie sytuacji wskazanej w art. 14 § 2 k.p.a., to jest gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Organ może zatem stosować tę formę tylko wówczas, gdy stanowiska organu i strony są zgodne, natomiast w razie rozbieżności stanowisk - organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję pisemną. Zarzuty skarżącego dotyczą również stwierdzenia, że udzielanie wyjaśnień jest dopuszczalne wyłącznie w trakcie trwania postępowania administracyjnego, odmienne stanowisko powoduje zaś, że "wyjaśnienie jakiego dopuścił się organ, należy uznać za bezpodstawne udzielnie przez ten organ porad prawnych". Jedną z podstawowych zasad wyrażoną w art. 9 k.p.a. jest zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej. Rozwiązanie to nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej mają więc obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Podmiotem uprawnionym jest strona i organ obowiązany jest z urzędu udzielać jej informacji. Zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Taki pogląd potwierdził też Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, gdzie przyjął, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji wyjaśnił skarżącemu okoliczności faktyczne i prawne związane z rejestracją pojazdu osobowego jako pojazdu ciężarowego. Ponieważ wszczęte skargą E. Z. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organom administracji zarzutu naruszenia prawa procesowego, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.