IV SA/Wr 332/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. T. i M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 1 kwietnia 2025 r. nr SKO 4106/32/2024 w przedmiocie przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego dla rodziny zastępczej zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty Wałbrzyskiego z dnia 25 listopada 2024 r., nr PCPR.ZOŚ.5301.41.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 1 kwietnia 2025 r., SKO 4106/32/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO, organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Starosty Wałbrzyskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z 25 listopada 2024 r., nr PCPR.ZOŚ.5301.41.2024 w przedmiocie przyznania – na rzecz D. T. i M. T. (dalej: strony, skarżący) – środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego dla zawodowej rodziny zastępczej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że strony - jako rodzina zastępcza zawodowa - w dniu 7 października 2024 r. zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, za III kwartał 2024 r., tj. za kres od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia 30 września 2024 r. na kwotę 9.122,50 zł. W załączeniu do wniosku przedłożyli faktury oraz potwierdzenia płatności związane z utrzymaniem i eksploatacją domu jednorodzinnego. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, Starosta decyzją z 25 listopada 2024 r. postanowił: (1) przyznać środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego dla zawodowej rodziny zastępczej w kwocie 4.350,00 zł; (2) odmówić przyznania środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego w kwocie 4.772,50 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał m.in. przepisy art. 83 ust. 3a w zw. z ust. 2, art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, ze zm.; dalej: upz) a także Zarządzenie Nr 14/2023 Starosty Wałbrzyskiego z dnia 31 stycznia 2023 r. ze zm. w sprawie określenia zasad zatrudniania i przyznawania świadczeń oraz środków finansowych na potrzeby rodzinnej pieczy zastępczej (dalej: Zarządzenie). Motywując swoje stanowisko wskazał m.in., że zgodnie z art. 83. ust. 3a w zw. z ust. 2 upz, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci i osoby, o których mowa w art. 37 ust. 2-6, środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnym w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą i niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczone przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osoby, o których mowa w art. 37 ust. 2-6 umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Środki finansowe na pokrycie kosztów utrzymania lokalu mieszkalnego przysługują rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej trojga dzieci, jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Z kolei zgodnie z Zarządzeniem Starosta może przyznać 1.450,00 zł miesięcznie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego w rozliczeniu w danym roku w łącznej wysokości do 17.400,00 zł. Dalej organ I instancji wskazał, że świadczenia pieniężne należne zawodowej rodzinie zastępczej przyznawane są na mocy Porozumień nr 1/17, 2/17, 3/17, 4/17 z dnia 28 lutego 2017 r., ze zm. zawartych z Gminą Wałbrzych. Zgodnie z § 2 ust. 3 tych porozumień, wnioski o dodatkowe świadczenie dla rodziny zastępczej wynikające z upz zostaną rozpatrzone przez Powiat Wałbrzyski po wcześniejszej pisemnej akceptacji przez Gminę Wałbrzych - miasto na prawach Powiatu Wałbrzych. W związku z powyższym w dniu 14 października 2024 r. wystąpiono z wnioskiem do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wałbrzychu o zajęcie stanowiska w sprawie możliwości rozliczenia pompy wodnej wskazanej przez rodzinę zastępczą jako koszty eksploatacji, oraz o określenie kwoty niezbędnej do wypłacenia świadczenia na w/w cel. W dniu 14 listopada 2024 r. Gmina Wałbrzych w odpowiedzi na wniosek w zakresie ustalenia wysokości świadczenia na pompę wodną, zgodnie z możliwościami finansowymi, uznała w całości kwotę, o jaką wnioskowała rodzina zastępcza tj. w wysokości 759,00 zł. Starosta wyjaśnił, że przy rozliczeniu wnioskowanych kosztów nie uwzględnił kwoty z tytułu dodatkowych uznań i obciążeń na kwotę 0,92 zł, wynikającej z faktury Plus nr [...] z dnia 2 lipca 2024 r. oraz kwoty upomnienia w wysokości 186,00 zł (opłata za wywóz odpadów komunalnych za miesiąc wrzesień 2024 r.). Podsumowując swoje stanowisko Starosta wskazał, że zwrócił się również do organizatora rodzinnej pieczy zastępczej o wydanie opinii odnośnie do zasadności przyznania wnioskowanych środków. Z wydanej opinii wynika, że konieczność udzielenia rodzinie wsparcia finansowego i przyznania środków na utrzymanie domu jednorodzinnego oceniono co do zasady jako uzasadnione okolicznościami, niemniej nie jest możliwe przyznanie świadczenia w pełnej, wnioskowanej kwocie. Mając na względzie wskazaną opinię organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, dokonaną analizę złożonych w sprawie dokumentów, jak również Zarządzenie Starosta postanowił uwzględnić wniosek w części, przyznając kwotę 4.350,00 zł, w pozostałym zaś zakresie, tj. co do kwoty 4.772,50 zł odmówić przyznania środków (9.122,50 zł - 4.350,00 zł = 4.772,50 zł). Wyjaśnił, że przyznana kwota odpowiada potrzebom rodziny zastępczej, przy uwzględnieniu jej kondycji finansowej i stopnia obciążenia budżetu rodziny wydatkami na utrzymanie domu jednorodzinnego. Jednocześnie kwota ta stanowi górną granicę kwot przyjętych dla rodzin zastępczych, ustalonych w Zarządzeniu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes strony. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia strony zarzuciły, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust 3a upz starosta ma obowiązek przyznać rzeczywiste poniesione niezbędne wydatki na utrzymanie domu. Poza tym, mając na względzie wspomniane Zarządzenie, które określa maksymalną wysokość rocznego wydatku na utrzymanie domu w wysokości 17.400,00 zł na rodzinę, dodali że jest ono "niezgodne z literą prawa" na podstawie cytowanej na wstępie ustawy. Dodali przy tym jednak, że ich rodzina w 2024 roku nie przekroczyła tej kwoty i brak jest podstaw ograniczających wypłatę tych środków. Odwołujący wyrazili ponadto zastrzeżenia dotyczące dokonywania oceny sytuacji materialnej rodziny, ponieważ badanie to nie uwzględnia wszystkich ponoszonych kosztów utrzymania. Mając na uwadze powyższą argumentację strony wniosły o zmianę decyzji i dopłatę środków wynikających z poniesionych kosztów oraz "zaniechania niezgodnych z prawem działań polegających na analizie sytuacji materialnej rodziny". Dodali w tym kontekście, że okoliczne starostwa nie dokonują takich analiz, stosując przepis ustawy wprost. W wyniku złożonego odwołania SKO decyzją z 1 kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty. W jego ocenie organ I instancji rzetelnie zbadał stan faktyczny sprawy, prawidłowo zastosował przepisy prawa, jak również nie naruszył granic wyznaczonych przez przepisy postępowania administracyjnego. SKO przede wszystkim wyjaśniło, że organ I instancji udzielił rodzinie wsparcia finansowego i przyznał środki finansowe na utrzymanie domu jednorodzinnego co do zasady na kwotę 4.350,00 zł (3 miesiące x 1.450,00 zł), bowiem jak wynika z Zarządzenia rodzina zastępcza zawodowa może otrzymać do 1.450,00 zł miesięcznie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego. Oznacza to, że organ I instancji przyznał równowartość możliwych w maksymalnej wysokości miesięcznych środków. W skardze do WSA strony zarzuciły zaskarżonej decyzji naruszenie: I. przepisów postępowania administracyjnego, w tym: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przyjętych reguł postępowania dowodowego, m.in. poprzez pominięcie wskazania przyczyn, dla których wydatki ponad kwotę 4.350,00 zł zostały przez organizatora pieczy nieuznane jako konieczne do wypłaty, mając na uwadze powierzenie pieczy nad czwórką dzieci, - art. 107 § 3 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przejawiające się tym, że organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek, jakimi kierował się ustalając stan faktyczny, tym samym mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie organu opiera się na uznaniu administracyjnym, które jednak wymaga ustalenia stanu faktycznego w sposób wszechstronny i zindywidualizowany, - art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji niezachowującej odpowiednich standardów uzasadnienia faktycznego i prawnego, - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji zawierającej określenia wskazujące na brak wymaganej bezstronności organu oraz godzące w zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej; II. przepisów prawa materialnego, w szczególności: - art. 83 ust. 2 i ust. 3a upz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanej decyzji z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, - art. 83 ust. 3a w zw. z ust. 2 upz poprzez niewyjaśnienie przyczyn pozytywnego uznania kosztów tylko w części - niższej niż wnioskowanej, - art. 6 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 8 Zasad zatrudniania i przyznawania świadczeń oraz środków finansowych na potrzeby rodzinnej pieczy zastępczej stanowiący załącznik do Zarządzenia poprzez nierozliczenie środków w odniesieniu do rocznego limitu wynoszącego 17.400,00 zł i braku w tym zakresie uzasadnienia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji SKO, uchylenia w pkt. 2 decyzji Starosty i przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu w kwocie 4.772,50 zł lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiadają prawu. Na samym wstępie - przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi - wypada zaakcentować, że brak związania zarzutami skargi nakłada na Sąd obowiązek zrekonstruowania materialnoprawnego wzorca orzekania przez organy administracyjne. Z akt sprawy wynika że skarżący - jako rodzina zastępcza zawodowa - zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego. Według art. 83 ust. 2 upz rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinę zastępczą niezawodową albo zawodową na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2-4 i 6, oraz osób opuszczających rodzinną pieczę zastępczą jako niepełnoletnie, o których mowa w art. 37 ust. 5 i 6, umieszczonych w rodzinie zastępczej wraz z osobami tworzącymi tę rodzinę zastępczą. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 3a upz środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać rodzinie zastępczej zawodowej, w której umieszczono powyżej 3 dzieci, osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2-4 i 6, oraz osób opuszczających rodzinną pieczę zastępczą jako niepełnoletnie, o których mowa w art. 37 ust. 5 i 6, oraz jeżeli potrzeba przyznania tych środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Analiza przywołanej regulacji prawnej pozwala wysnuć następujące założenia. Przede wszystkim, cytowane przepisy upz zawierają dwie odrębne normy. W związku z użyciem przez prawodawcę zwrotu "rodzina zastępcza niezawodowa i zawodowa może otrzymywać środki finansowe" powołany najpierw art. 83 ust. 2 upz ma bez wątpienia charakter uznaniowy. Z kolei przepis art. 83 ust. 3a upz – na który powołały się organy orzekające w niniejszej sprawie - ma charakter związany z uwagi na zawarty w nim zwrot "środki finansowe, o których mowa w ust. 2, starosta jest zobowiązany przyznać". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, że zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 3a upz starosta obligatoryjnie przyznaje rodzinie zastępczej świadczenie na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) rodzina posiada charakter zawodowy, 2) umieszczono w niej więcej niż trójkę dzieci lub osób, o których mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, 3) potrzeba przyznania środków zostanie potwierdzona w opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 1566/22 oraz wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2025 r., II SA/Gl 1098/24). Sąd wskazuje w tym miejscu, że z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżący spełniają dwa pierwsze warunki świadczenia opisanego w art. 83 ust. 3a upz – pełnią funkcję rodziny zastępczej zawodowej dla czwórki dzieci. Jeżeli natomiast chodzi o zakres merytoryczny rozstrzygnięć, którymi odmówiono przyznania całej wnioskowanej kwoty świadczenia (ponad 4.350,00 zł) w uzasadnieniu podjętych decyzji organy obu instancji – po pierwsze - powołały treść opinii organizatora rodzinnej pieczy zastępczej z której wynika, że konieczność udzielenia rodzinie wsparcia finansowego i przyznania środków na utrzymanie domu jednorodzinnego oceniono co do zasady jako uzasadnione okolicznościami, niemniej nie jest możliwe przyznanie świadczenia w pełnej, wnioskowanej kwocie. Po drugie, organy posiłkowały się również treścią Zarządzenia. W tym kontekście zarówno organ I instancji jak i SKO wskazały, że skarżącym przyznano równowartość maksymalnej wysokości miesięcznych środków przysługujących za trzy miesiące w kwocie 4.350,00 zł (3 x 1.450,00 zł). Oceniając zasadność powyższego stanowiska Sąd ponownie wskazuje, że świadczenie o które wystąpili skarżący ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że decyzja wydana na podstawie art. 83 ust. 3a upz jest rozstrzygnięciem związanym. Brzmienie analizowanego unormowania skłania do opowiedzenia się zatem za stanowiskiem, że rodzina zastępcza zawodowa sprawująca pieczę nad więcej niż trojgiem dzieci lub osób dorosłych, które pełnoletniość osiągnęły w rodzinnej pieczy zastępczej, dysponuje publicznym prawem podmiotowym do domagania się wskazanego świadczenia finansowego. Co więcej, w omawianym przypadku finalna wysokość świadczenia będzie wynikała wprost z poczynionych wyliczeń dokonywanych na podstawie art. 83 ust. 2 upz. Chodzi tutaj mianowicie o proste działanie matematyczne polegające na podzieleniu łącznej kwoty kwalifikowanych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci lub innych uprawnionych osób (zob. S. Nitecki [w:] A. Wilk, S. Nitecki, Wspieranie rodziny i system pieczy zastępczej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2024, art. 83 oraz wyrok WSA w Opolu z 14 listopada 2023 r., II SA/Op 235/23). Powyższe założenia prowadzą więc do konkluzji, że opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej odnośnie potwierdzenia "potrzeby przyznania tych środków" – będąca ustawowym warunkiem przyznania świadczenia - nie może sprowadzać się do ewentualnej uznaniowej modulacji jego wysokości ponieważ wynika ona wprost z algorytmu opisanego w art. 83 ust. 2 upz. Zastosowany zwrot "potrzeba przyznania tych środków" – z uwagi na związany charakter decyzji - odnosi się zatem wyłącznie do ustawowych kryteriów, w tym zasadności poniesionych kosztów w świetle enumeracji kwalifikowanych wydatków, którą zawiera cytowany wyżej art. 83 ust. 2 upz. Przedstawione przez organy stanowisko prowadziłoby natomiast do wniosku, że przyznanie środków na utrzymanie lokalu mieszkalnego lub domu dla zastępczej rodziny zawodowej, o której mowa w art. 83 ust. 3a upz uzależnione byłoby od opinii organizatora pieczy zastępczej zarówno co do samego przyznania środków jak i co do ich wysokości. Przy tym wysokość świadczenia nie byłaby zależna od okoliczności obiektywnych w postaci poniesienia kwalifikowanych wydatków lecz od pozaustawowych kryteriów podlegających ocenie organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie – jak wynika z treści ww. opinii z 18 listopada 2024 r. dokonano nieuprawnionej oceny wysokości świadczenia w kontekście "analizy kondycji finansowej rodziny zastępczej za III kwartał 2024 r." chociaż takiego kryterium przyznania pomocy art. 83 ust. 3a upz nie przewiduje. Oznacza to, że opinia organizatora rodzinnej pieczy zastępczej sprowadzająca się do zmniejszenia wnioskowanej kwoty świadczenia 9.122,50 zł o 4.772,50 zł do kwoty 4.350,00 zł zasadniczo opierała się na kryteriach pozanormatywnych (za wyjątkiem nie kwestionowanego przez skarżących braku uwzględnienia wydatków na koszty upomnienia w związku z opłatą a wywóz odpadów komunalnych w kwocie 176,00 zł oraz dodatkowe uznania i obciążenia w związku ze zużyciem energii elektrycznej w kwocie 0,92 zł). W dalszej kolejności wypada dostrzec również, że organy obu instancji przyjęły za uzasadnione dostosowanie kwoty przyznanego świadczenia do kryteriów określonych przez Zarządzenie a konkretnie § 7 pkt. 7 jego załącznika "Zasady zatrudniania i przyznawania świadczeń oraz środków finansowych na potrzeby rodzinnej pieczy zastępczej" według którego "rodzina zastępcza zawodowa może otrzymać do 1.450,00 zł miesięcznie środków finansowych na utrzymanie lokalu mieszkalnego/domu jednorodzinnego, w rozliczeniu w danym roku w łącznej wysokości do 17.400,00 zł". Wypada zauważyć, że w podstawie prawnej Zarządzenia powołano m.in. art. 54, art. 57, art. 64, art. 83, art. 84 oraz art. 182 ust.1 upz. Tymczasem żaden z wymienionych artykułów upz (w tym art. 83 upz) nie zawiera przepisu, który upoważniałby starostę do wydawania aktów prawnych pozwalających na modyfikowanie ustawowych kryteriów wpływających na wysokość omawianego świadczenia. Stwierdzenie to koreluje z wielokrotnie podkreślanym założeniem, że świadczenie z art. 83 ust. 3a upz ma charakter obligatoryjny a przyznająca je decyzja jest rozstrzygnięciem związanym. W tym kontekście trzeba zaakcentować, że jedną z podstawowych reguł, jakimi kierują się organy administracyjne przy wydawaniu decyzji jest ogólna zasada praworządności (legalizmu). Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta stanowi powtórzenie art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przez przepisy prawa w rozumieniu art. 6 Kpa należy rozumieć przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Źródła powszechnie obowiązującego prawa zostały wskazane w art. 87 Konstytucji RP. Tak więc należą do nich: Konstytucja RP, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są przepisami prawa powszechnie obowiązującymi, jakkolwiek terytorialny zakres ich obowiązywania jest ograniczony (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 6). W konsekwencji powyższego akty wewnętrzne (takie jak analizowane Zarządzenie) wydawane bez stosownej delegacji w aktach rangi ustawowej nie mogą być źródłem prawa, w szczególności w aspekcie ograniczeń uprawnień jednostki (w niniejszej sprawie tworzenia dodatkowych pozaustawowych kryteriów przyznania ewentualnie zmiany wysokości świadczenia z art. 83 ust. 3a upz). Podsumowując, działanie organu administracyjnego zgodnie z ogólną zasadą praworządności oznacza prawidłowe ustalenie przepisów prawa stanowiących podstawę rozstrzygnięcia a następnie wykazanie prawidłowości tego ustalenia w treści decyzji. Nie można zapominać, że obligatoryjnymi elementami decyzji są zarówno: powołanie podstawy prawnej jak i uzasadnienie prawne (art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a.). Nadto według art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Innymi słowy, prawidłowe uzasadnienie prawne decyzji "wyjaśnia" stronie lub stronom prawidłowość przestrzegania przez organ ogólnej zasady praworządności w szczególności w kontekście właściwego ustalenia obowiązującej podstawy prawnej w kontekście konstytucyjnego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Skoro organy orzekające w przedmiocie wnioskowanego świadczenia odstąpiły od normatywnych kryteriów wynikających z art. 83 ust. 3a, w zw. z ust. 2 upz stosując jednocześnie przepisy Zarządzenia, które nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to tym samym nie respektowały przywołanych wyżej regulacji procesowych. Tym samym, Sąd podzielając częściowo zarzuty skargi uznał, że decyzja SKO jak i pkt 2 poprzedzającej ją decyzji Starosty (odmawiającej przyznania wnioskowanego świadczenia ponad 4.350,00 zł) zostały wydane z naruszeniem art. 83 ust. 3a, w związku z ust. 2 upz a także art. 6 oraz art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie prawidłowe określenie jej podstawy prawnej (a także jej właściwe zastosowanie) biorąc pod uwagę obligatoryjność wnioskowanego świadczenia oraz związany charakter decyzji.