IV SA/Wr 334/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w B. i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w Z. postanawia: odrzucić skargę Skarżący J. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) utrzymującą w mocy rozkaz personalny z dnia [...] r. Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...] w sprawie odwołania ze stanowiska z dniem [...] r. - Komendanta Komisariatu Policji w B. nadkomisarza J. Ł. i przeniesienia z dniem [...] r. do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w Z. , wydany na podstawie art. 6e ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (t.j z 2002 r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że Komendant Główny Policji wyraził zgodę na przeniesienie z urzędu nadkomisarza J. Ł. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Stołecznej Policji, co spowodowało podjęcie czynności niezbędnych do jego odwołania ze stanowiska Komisariatu Policji w B. , o czym poinformowano stronę, wskazując, że jest ona zainteresowana przeniesieniem do Komendy Stołecznej Policji. Stwierdzono również , że Burmistrz Miasta i Gminy w piśmie z dnia [...] r. pozytywnie zaopiniował wniosek w sprawie odwołania nadkomisarza z zajmowanego stanowiska. Jednocześnie w trybie art. 108 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i pouczono stronę o przysługującej jej na to orzeczenie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze na decyzję ostateczną J. Ł. wniósł o jej uchylenia , podnosząc, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa i zakwestionował nadanie jej natychmiastowego rygoru wykonalności. Strona przeciwna odpowiadając na skargę wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie, zarzucając , iż zaskarżane orzeczenie wydane na podstawie art. 6e ustawy o Policji nie podlega kognicji sądu administracyjnego z uwagi na odmienny od trybu zwolnienia ze służby lub stanowiska tryb odwołania, zawarty w rozdziale zatytułowanym "Organizacja Policji". Podniosła też, iż odwołanie ze stanowiska Komendanta, czyli z funkcji kierowniczej, ma tego rodzaju charakter, że wywiera swój skutek prawny niezwłocznie, co uzasadniało zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi zawsze poprzedza sprawdzenie jej wymagań formalnych, w tym dopuszczalności wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z przepisem art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych. Według przepisu art. 3 § 1 wskazanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 i w § 3, a także na bezczynności organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 omawianej ustawy. Ponadto powołana wyżej ustawa procesowa w art. 5 zawiera taksatywnie wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżania ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii skarg, które mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach. I tak zgodnie z art. 5 omawianej ustawy sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania skarg w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi; odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Z przywołanych wyżej przepisów wynika więc, że sądy administracyjne nie są powołane do rozpoznawania spraw innych niż sądowo-administracyjne, a ponadto do spraw, które zostały na mocy przepisu art. 5 wyłączone z właściwości tych sądów. Rozważenie kwestii dopuszczalności skargi na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie odwołanie ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji wymaga w pierwszej kolejności sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.). umiejscowionych w rozdziale 2 tej ustawy zatytułowanym "Organizacja policji". Zgodnie z art. 6 komentowanej ustawy organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach , o których mowa w art. 5 ust. 1 są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach: wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, 2) komendant powiatowy (miejski) Policji, 3) komendant komisariatu Policji. W kolejnych przepisach rozdziału "Organizacja Policji", zawartych w art. 6 b - 6e ustawy o Policji uregulowano zasady powoływania i odwoływania komendantów policji od szczebla centralnego do szczebla komisariatu policji. Systematyka oraz brzmienie wymienionych przepisów wskazuje na ściśle hierarchiczne podporządkowanie poszczególnych komendantów działających jako organy administracji rządowej na terenie województwa. Według przepisu art. 6 d ust. 1 ustawy o Policji komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), a przepis art. 6e określa zasady odwoływania ze stanowiska komendanta każdego szczebla, w tym również komendanta komisariatu Policji. Kolejny przepis art.6e ust.1 komentowanej ustawy przewiduje, że odwołać ze stanowiska, o którym mowa w art. 6b ust. 1,2 i 5, w art. 6c ust. 1-4 i 7 oraz w art. 6d ust. 1,2 i 6 może w każdym czasie organ uprawniony do powoływania na to stanowisko, po zasięgnięciu opinii właściwego organu samorządu terytorialnego, a w przypadku braku opinii po upływie 14 dni od dnia przedstawienia wniosku o wydanie opinii. Oddzielnie natomiast ustawodawca uregulował kwestie dotyczące zwierzchnictwa służbowego, a także zasady i przesłanki mianowania, przeniesienia ze stanowiska służbowego oraz zwolnienie ze służby przez poszczególnych komendantów- działających jako policjanci przełożeni-, a także środki ochrony prawnej stosunku służbowego, umieszczając je w rozdziale 5 ustawy o Policji zatytułowanym "Służba w Policji". Taka systematyka przepisów wskazuje na to, że ustawodawca odrębnie unormował tryb obsadzania poszczególnych stanowisk w ramach struktur Policji, w którym kryterium podziału stanowi charakter i zakres wykonywanych zadań na stanowiskach komendantów i innych stanowiskach służbowych w ramach służby w Policji, a przede wszystkim podstawa wydania orzeczenia o zwolnieniu ze służby, przeniesieniu na niższe stanowisko - wynikające z prowadzonego postępowania dyscyplinarnego i determinujące zarazem możliwość dokonywania kontroli sądowej-administracyjnej orzeczeń będących wynikiem zastosowania poszczególnych procedur , związanych z obsadzaniem stanowisk w tych strukturach. W zakresie orzeczeń dyscyplinarnych ustawodawca przewidział możliwość kontroli sądowo-administracyjnej, stanowiąc w art. 138 ustawy o Policji, że od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne policjantowi przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z kolei z przepisu art. 32 cytowanej ustawy wynika , że do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) policji, a od wydawanych w tym zakresie decyzji policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego - o czym mowa w ust. 2 art. 32 ustawy o Policji. Wprawdzie brzmienie tego przepisu nie przesądza wprost o dopuszczalności drogi sądowej dla weryfikacji legalności decyzji przez sąd administracyjny, jednakże mając na uwadze treść przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o Policji, według którego policjanta przenosi się na niższe stanowisko służbowe w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, a także przepis art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji , w myśl którego policjanta zwalnia się ze służby w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, uznać należy, że są to decyzje, które podlegają kontroli sądu administracyjnego. Za taką interpretacją przywołanych wyżej unormowań przemawia również użyte w przepisie art. 6 e ust.1 ustawy o Policji sformułowanie "może odwołać w każdym czasie", przez co należy rozumieć pozostawienie wyłącznie dyskrecjonalnemu uznaniu organu wyższego rzędu w strukturze organizacyjnej Policji kwestii obsadzania stanowisk komendantów różnych szczebli. Natomiast odmiennie w komentowanej ustawie określono zasady dotyczące przenoszenia na inne stanowisko służbowe lub zwalniania ze służby policjantów ,zamieszczone w przepisach rozdziału 5 ustawy "Służba w Policji", w których wyliczono enumeratywnie przypadki pozwalające na zwolnienie ze służby lub przeniesienia na niższe stanowisko służbowe. Z przepisów tych bezsprzecznie wynika, że zwolnienia policjanta (ustanie stosunku służbowego) załatwiane są przez wydanie decyzji administracyjnej, niewątpliwie podlegającej kontroli pod kątem legalności, co stwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 4 lutego 1993 r. II AZP 38/92 (OSP 1994, Nr 3, poz. 38) wskazując jednocześnie , iż brak jest wystarczających argumentów do przyjęcia, iż przepis art. 32 ustawy o Policji posługuje się terminem "decyzja" w innym znaczeniu niż decyzja administracyjna jako prawna forma rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Natomiast w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany był pogląd, według którego akt odwołania ze stanowiska kierowniczego administracji państwowej osoby powołanej na to stanowisko , nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i na ten akt nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego ( por. postanowienia NSA z dnia 21.10.1981 sygn. akt IISA 670/81 ONSA 1981/2/102 i z dnia 16.01.1991 sygn. akt IISA 807/90 OSP 1992/4/93). Odwołanie ze stanowiska dotyczy sfery organizacji służby jest, ono elementem stosunku służbowego należącym do stosunku podległościowego między funkcjonariuszem a przełożonym bez zmiany samego schematu stosunku służbowego . Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanej sprawie. Wskazać bowiem należy , że odwołanie w trybie art. 6e ustawy o Policji wywołuje inne skutki niż zwolnienie ze służby, gdyż odwołany policjant - dotychczas zajmujący stanowisko komendanta- przenoszony jest do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska - o czym stanowi art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. Oznacza to , iż odwołany policjant pozostaje w dalszym ciągu w służbie i nie ma do niego zastosowania art. 38 ustawy o Policji , określający przypadki, w jakich policjant jest przenoszony lub może być przenoszony na niższe stanowisko służbowe. Dokonane bowiem w trybie art. 6e ustawy o Policji odwołanie ze stanowiska komendanta komisariatu policji nie powoduje zmian w stosunku służbowym policjanta, a wymagana tym przepisem opinia właściwego organu samorządowego nie ma charakteru wiążącego , zaś skarga na taki akt odwołania jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym , o której mowa w art.5 ust.2 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. W świetle powyższego uznać należało, iż wydana na podstawie art. 6e ustawy o Policji decyzja o odwołaniu ze stanowiska komendanta komisariatu policji nie jest decyzją, która podlega kognicji sądu administracyjnego, co na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do odrzucenia skargi.