IV SA/Wr 334/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: , Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 29 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu T. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Wnioskiem z dnia 5 października 2017 r. T. G. (dalej: strona lub skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy N. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w W. W efekcie rozstrzygnięcia postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt I OW 16/18 sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy W. a Wójtem Gminy N., jako organ właściwy w sprawie został wskazany Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej: organ pierwszej instancji). Z ustaleń organu dokonanych w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że strona, z uwagi na wiek ([...] lat) i orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, przebywa w Domu Pomocy Społecznej w W. na zasadach komercyjnych od 12 czerwca 2017 r. Miesięczny koszt pobytu w tej placówce wynosi 3000 złotych i pokrywany jest przez skarżącą przy wydatnej pomocy jej córek: J. G. i Z. G.-J. Poza tym skarżąca posiada jeszcze dwóch synów: W. G. i J. G. (zamieszkałego w [...]), którzy jednak nie partycypują w kosztach pobytu matki w placówce opiekuńczej. Skarżąca utrzymuje się z renty, która wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, wynosi 1093,96 złotych. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił skierowania strony do wskazanego przez nią domu pomocy społecznej, argumentując to uznaniowym charakterem decyzji, prywatnym profilem działalności placówki oraz samodzielnym zapewnieniem sobie przez skarżącą miejsca w domu pomocy społecznej z wykorzystaniem własnych środków i możliwości oraz przy wsparciu najbliższej rodziny. W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem zbadania sytuacji materialnej osób zobowiązanych do alimentacji i ustalenia, czy możliwe jest skierowanie skarżącej do publicznej placówki opiekuńczej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i ustaleniu sytuacji dochodowej skarżącej oraz trójki jej dzieci, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1, art. 65 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej u.p.s.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Z 2018 r., po. 2086 ze zm., dalej k.p.a.), po raz kolejny odmówił stronie skarżącej skierowania jej do wskazanego we wniosku domu pomocy społecznej z analogiczną argumentacją, jak w uzasadnieniu uprzednio wydanej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z tym rozstrzygnięciem i wniosła odwołanie do organu drugiej instancji, który decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po raz kolejny uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W zasadniczych motywach swojego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że organ pierwszej instancji winien dokonać pełnej i wszechstronnej oceny sytuacji materialnej skarżącej oraz osób zobowiązanych do alimentacji, a następnie stwierdzić, czy są oni w stanie ponosić koszty pobytu w domu pomocy społecznej na dotychczasowym poziomie. Nadto zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji winien ocenić, czy fakt przebywania skarżącej w komercyjnej placówce opiekuńczej jest wyrazem możliwości samodzielnego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, czy jedynie rozwiązaniem doraźnym, a także, czy w ogóle zostały wyczerpane przesłanki do wydania decyzji o skierowaniu skarżącej do prywatnej placówki opiekuńczej, tj. czy istnieje możliwość uprzedniego skierowania jej do publicznego domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Nieustalenie powyższych kwestii – w ocenie organu odwoławczego – stanowiło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona skarżąca zarzuciła wydanej decyzji naruszenie: – art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bez wskazania okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, które nie zostały wyjaśnione przez ten organ; – art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a także niewykazanie przez Kolegium, że jego przeprowadzenie nie byłoby wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy; – art. 7 i 77 k.p.a., stanowiące zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegające na ich nieuwzględnieniu i nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz brak oceny całego materiału dowodowego; – art. 12 k.p.a., tj. zasady szybkości i prostoty postępowania, polegające na jej nieuwzględnieniu i powtórnym uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia mimo możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, możliwości oceny zebranego materiału dowodowego i wydania merytorycznej decyzji w sprawie; – art. 15 k.p.a., tj. zasady dwuinstancyjności, polegające na jej nieuwzględnieniu i powtórnym uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pomimo możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie oraz oceny materiału dowodowego i rozpoznania sprawy co do jej istoty. W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała konieczność ponownego przekazania sprawy organowi pierwszej instancji. Wskazała ona, że Kolegium, bazując na już zgromadzonym materiale dowodowym, samodzielnie mogło dokonać oceny sytuacji materialnej osób zobowiązanych do alimentacji, a także ustalić dostępność miejsc w okolicznych publicznych placówkach opiekuńczych, których swoją drogą nie ma ani na terenie Gminy W., ani na terenie Powiatu S. W ocenie skarżącej, nie było również przeszkód do zlecenia organowi pierwszej instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Z tych powodów strona skarżąca doszła do przekonania, że brak było wystarczających podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Dlatego też wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w zakresie konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na wymienione w tym przepisie akty i czynności, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednakże § 2a cytowanego przepisu przewiduje również szczególny środek zaskarżenia decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w postaci sprzeciwu. Wskazana instytucja procesowa została wprowadzona do procedury sądowoadministracyjnej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jeśli organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obu instancji, albowiem jak wynika z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Organ odwoławczy ma obowiązek w związku z tym nie tyle dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, co ponownie rozpatrzyć merytorycznie sprawę w całokształcie jej okoliczności faktycznych i prawnych. Na organie odwoławczym ciążą zatem te same obowiązki co na organie pierwszej instancji w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Warto przy tym zauważyć, że w powyższym zakresie może on zaś działać samodzielnie, bądź za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Jak wynika bowiem z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Ponadto należy zwrócić również uwagę na § 2 cytowanego przepisu, zgodnie z którym jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Dokonując w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydał decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się bowiem od załatwienia sprawy co do jej istoty, mimo że pozwalały mu na to okoliczności sprawy. Jak wynika z przyjętego przez niego stanowiska, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był, po pierwsze - brak należytej oceny sytuacji dochodowej strony oraz członków jej najbliższej rodzinny w kontekście możliwości pokrywania we własnym zakresie kosztów pobytu w prywatnym domu opieki. Po drugie zaś, nieustalenie dostępności miejsc w publicznych domach pomocy społecznej, albowiem jak podkreśliło Kolegium wydanie decyzji w przedmiocie skierowania do prywatnej placówki opiekuńczej – zgodnie z art. 65 ust. 4 u.p.s. – uzależnione było od uprzedniego stwierdzenia, że brak jest wolnych miejsc w domach pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Zdaniem Sądu, zarówno w pierwszym, jak i w drugim przypadku podane okoliczności nie wymagały uchylenia sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy dysponował bowiem wystarczającym materiałem dowodowym, aby samodzielnie dokonać oceny sytuacji dochodowej skarżącej oraz członków jej najbliższej rodziny, dobrowolnie partycypujących w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. Co więcej, należy podkreślić, że rodzinne wywiady środowiskowe były przez organ pierwszej instancji przeprowadzane dwukrotnie. Konsekwencją przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia byłoby zatem dokonanie tych samych czynności po raz trzeci, co nie miało jakiegokolwiek uzasadnienia w świetle powołanej przez skarżącą zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Warto przy tym zauważyć, że Kolegium nie nakazało organowi pierwszej instancji zebrania konkretnych danych czy dokumentów świadczących o sytuacji materialnej strony lub jej dzieci, lecz poleciło jedynie ich ocenę. Już zatem samo to sformułowanie powinno prowadzić do wniosku, że Kolegium nie miało żadnych zastrzeżeń co do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i jego efektów zgromadzonych w aktach sprawy. Na ich podstawie mogło zatem w sposób niebudzący wątpliwości samodzielnie ocenić, jak kształtuje się sytuacja materialna i możliwości płatnicze skarżącej oraz jej dwóch córek. Podobnie nie było przeszkód do samodzielnego ustalenia przez organ odwoławczy dostępności miejsc w publicznych placówkach opiekuńczych na obszarze gminy lub powiatu. Podjęcie w tym zakresie działań nie przekraczało kompetencji i możliwości organu odwoławczego, gdyż sprowadzało się jedynie do ustalenia, czy takie placówki w ogóle funkcjonują na terenie gminy lub powiatu, a następnie czy znajdują się w nich wolne miejsca. Obie wskazane powyżej okoliczności organ mógł zatem rozstrzygnąć na etapie prowadzonego przez siebie postępowania odwoławczego samodzielnie bądź z zastosowaniem reguł wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika bowiem, aby wskazane braki w materiale dowodowym nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Raz jeszcze podkreślić trzeba, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. koniecznym jest łączne wykazanie, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem, organ odwoławczy mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nawet wówczas gdyby doszło do uchybień procesowych, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie można więc uznać, że to jedynie na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ustalenia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy posiada bowiem szeroki katalog środków prawnych służących temu celowi i może rozpoznać sprawę na etapie prowadzonego przez siebie postępowania. Nie istniała stąd konieczność podejmowania decyzji kasacyjnej, zwłaszcza że było to już drugie tego rodzaju rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Biorąc zaś pod uwagę, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w październiku 2017 r. i Kolegium – jak podaje skarżąca – stwierdziło już jego przewlekłość, ponowne rozpatrywanie sprawy należało uznać za niecelowe. Wpływu na taką ocenę zakwestionowanej decyzji nie mogła mieć przy tym sygnalizowana przez córkę skarżącej okoliczność wypowiedzenia umowy o świadczenie stacjonarnej opieki nad matką, albowiem nie była ona znana organowi odwoławczemu w dacie podejmowania przez niego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak organ zobowiązany będzie ją wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, albowiem może ona znacząco wpłynąć na kierunek prowadzenia postępowania i kształt ostatecznego rozstrzygnięcia. Podsumowując przyjąć należy, że organ odwoławczy uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty i wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a., a pośrednio także pozostałe, trafnie powołane przez skarżącą przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 12, art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 i 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia fakt zawartego przez skarżącą w odwołaniu żądania uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Na organie odwoławczym ciążył bowiem, o czym była mowa powyżej, obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy przeprowadzi samodzielnie dowody na potwierdzenie istotnych okoliczności, a następnie dokona ich wszechstronnej oceny i na tej podstawie rozstrzygnie kwestię skierowania skarżącej do wskazanego przez nią domu pomocy społecznej. Winien on jednakże wziąć pod uwagę wspomniane już pismo córki skarżącej z dnia 8 lipca 2019 r. w kontekście zmiany sytuacji osobistej strony i modyfikacji wniesionego przez nią żądania. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku. ----------------------- 4