IV SA/Wr 335/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Prezydent W. ustalił A. K. opłatę za pobyt babki H. W. w Domu Pomocy Społecznej we W. przy ul. [...] w wysokości 469,23 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2018 r. Pomimo dwukrotnego awizowania przesyłki, decyzja nie została odebrana z placówki pocztowej. W piśmie z dnia 19 marca 2019 r. (wpływ do MOPS - 28 marca 2019 r.), skierowanym do Prezydenta W., opatrzonym nagłówkiem "odwołanie od decyzji nr [...]" strona wniosła o uchylenie decyzji i ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego. Jak wskazała, podstawą złożenia odwołania jest przede wszystkim brak możliwości finansowych, związanych z pokryciem kosztów i wydatków poniesionych przez Gminę W. za pobyt babci w DPS. Strona zauważyła również, że kierowana do niej korespondencja nie została jej przekazana i skutecznie doręczona. Z przesłanej dokumentacji nie można wywnioskować, gdzie i kiedy korespondencja była kierowana i kiedy składane były awiza. Natomiast pracownika socjalnego w jej miejscu zamieszkania nigdy nie spotkała. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wyjaśniło, że początkowo korespondencja do strony wysyłana była na adres W., ul. [...]. Następnie organ pierwszej instancji ustalił w dniu 4 października 2019 r. w trakcie rozmowy telefonicznej z matką strony, że pod powyższym adresem zamieszkuje matka strony, a strona wraz z rodziną mieszka w N., przy ul. [...]. Dlatego też kolejne pisma organ pierwszej instancji kierował do strony na adres N., ul. [...]. Korespondencja, pomimo dwukrotnego awizowania, zwracana była do nadawcy. Dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, strona w piśmie z dnia 12 marca 2019 r. dotyczącym wstrzymania egzekucji, podała adres do korespondencji: W., ul. [...]. SKO uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo podjął próbę doręczenia decyzji stronie pod adresem: N., ul. [...]. Strona w odwołaniu nie podała również, że w okresie lipiec – sierpień 2018 r. przebywała pod innym adresem. Decyzja organu pierwszej instancji została zastępczo doręczona stronie w dniu 3 sierpnia 2018 r. Ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 17 sierpnia 2018 r. Wniesienie odwołania w dniu 28 marca 2019 r. wskazuje na przekroczenie ustawowego terminu do zakwestionowania pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i w dniu złożenia odwołania kwestionowana decyzja była już ostateczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie postanowienia SKO oraz poprzedzającej go decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r., zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez niewznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. oraz naruszenie art. 127 k.p.a. przez uznanie, że pismo strony z dnia 19 marca 2019 r. stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r., podczas gdy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła, że w piśmie z dnia 19 marca 2019 r. wnosiła o ponowne przeprowadzenie postępowania, a tym samym o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. To rzeczą organu było ustalenie, jakie jest żądanie strony. W piśmie z dnia 19 marca 2019 r. strona podkreślała, że nie brała udziału w postępowaniu, co jest zbieżne z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli organ odwoławczy miał wątpliwości co do treści żądania strony, to powinien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. Samodzielne doprecyzowanie żądania strony przez organ jest niedopuszczalne i prowadziło do zmiany żądania strony wbrew jej intencji. Ponadto liczy się treść pisma, a nie jego tytuł czy forma. Strona dowiedziała się o wydaniu decyzji w dniu 12 marca 2019 r. Pismo wniesione w dniu 28 marca 2019 r. o wznowienie postępowania nie uchybia terminowi z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem SKO, z treści pisma z dnia 19 marca 2019 r., zatytułowanego "odwołanie od decyzji nr [...]" wynikało jednoznacznie, że skarżąca chciała skorzystać z możliwości złożenia odwołania od decyzji, a nie innego środka, w tym wniosku o wznowienie postępowania. Wielokrotnie bowiem wskazuje w swym piśmie, że wnosi "odwołanie". Wyraźnie podkreśliła w pierwszym akapicie pisma, że żąda w trybie art. 128 k.p.a. uchylenia decyzji oraz ponownego wszczęcia postępowania, co mieści się w zakresie skutków prawnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy. Ponadto wydanie przez SKO zaskarżonego postanowienia nie stało na przeszkodzie temu, aby skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania z powołaniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, działająca osobiście bez pomocy fachowego pełnomocnika, pismem z dnia 19 marca 2019 r. (złożenie w organie – 28 marca 2019 r.) wniosła o uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2018 r. i ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. i stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie jednak z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis ten formułuje zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie tej zasady powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Z zasady informowania stron wywiedziono w orzecznictwie sądów administracyjnych wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej, prowadzącego postępowanie: - obowiązek dokładnego ustalania przedmiotu żądania zgłoszonego przez stronę (wyrok NSA z 24 sierpnia 2010 r., I OSK 1428/09, LEX nr 745012); - obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741); - obowiązek wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy ustalenie, czy pismo pochodzi od strony postępowania, a jeżeli tak, podjęcie czynności w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji, w zależności od okoliczności sprawy, nawet gdy pismo wyraźnego wniosku nie zawiera (wyrok NSA w Warszawie z 8 listopada 2000 r., I SA 1351/99, LEX nr 78928). Realizując zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a. organ administracji powinien dążyć do ustalenia treści pism składanych przez stronę, w szczególności treści żądania składanego przez stronę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji w trakcie wizyty w siedzibie MOPS - u w dniu 12 marca 2019 r. (pismo przewodnie MOPS z dnia 13 marca 2019 r.). Skarżąca złożyła wówczas wniosek o wstrzymanie egzekucji administracyjnej do czasu przeprowadzenia nowego postępowania i wywiadu środowiskowego w sprawie oraz wniosek o wydanie nie odebranej przez nią korespondencji i przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, który będzie stanowił podstawę naliczenia kwoty za DPS. Natomiast przy piśmie z dnia 13 marca 2019 r. MOPS przesłał skarżącej kopie kierowanej do niej wcześniej korespondencji. Następnie w piśmie z dnia 19 marca 2019 r. (złożonym w dniu 28 marca 2019 r.), skierowanym do organu pierwszej instancji, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego, powołując się na swoją sytuację finansową. Skarżąca zauważyła również, że żadna kierowana do niej korespondencja nie została jej skutecznie doręczona i wniosła o wstrzymanie egzekucji do czasu podjęcia nowej decyzji oraz cofnięcie wydanych dotychczas decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania i wywiadu środowiskowego. Pomimo dwukrotnego użycia przez skarżącą określenia "odwołanie" w piśmie z dnia 19 marca 2019 r., treść tego pisma wskazuje, że skarżąca oczekiwała od organu pierwszej instancji uchylenia (cofnięcia) dotychczas wydanych decyzji oraz ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w tym wywiadu środowiskowego w jej miejscu zamieszkania, a następnie wydania nowej decyzji w przedmiocie ustalenia opłat za pobyt babki w DPS. Należy zauważyć, że o treści żądania strony nie decyduje tytuł pisma ("odwołanie"), ale istotna jest treść tego pisma. Obowiązkiem organu jest ustalenie rzeczywistej treści żądania skarżącego. Jeżeli występują wątpliwości co do treści żądania strony, to organ winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru osoby wnoszącej podanie. Samodzielne doprecyzowanie przez organ treści pisma strony może prowadzić do zmiany żądania wbrew intencji osoby składającej pismo. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ. Organ w sprawie tej nie wyjaśnił jednak, w jakim trybie skarżąca żądała uchylenia wydanych decyzji i ponownego przeprowadzenia postępowania. Nie wyjaśniono, czy intencją skarżącej było wznowienie postępowania na podstawie jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a., a w szczególności na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwłaszcza że skarżąca zarzucała niedoręczenie kierowanej do niej korespondencji, w tym wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. należy uznać za przedwczesne. W konsekwencji, Sąd uchylił postanowienie organu odwoławczego z uwagi na naruszenie art. 134 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej, organ winien wyjaśnić, w jakim trybie skarżąca żąda wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. o ustaleniu opłaty za pobyt wstępnej w DPS, a następnie zbadać czy istnieją podstawy do wszczęcia i prowadzenia tego rodzaju postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę.