IV SA/Wr 338/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] V 2018 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "organ"), po rozpoznaniu odwołania A. S. (dalej jako "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Z. z dnia [...] III 2018 r. (nr [...]) odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad I. S. Jak wynika z motywów decyzji organ ustalił, że skarżąca nie wykonuje pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką – I. S., która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. z dnia [...] VI 2008 r. (nr [...]) zaliczono bowiem I. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności orzekając o trwałym charakterze niepełnosprawności oraz stwierdzając, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 21 V 2008 r. oraz, że nie można ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ ustalił również, że skarżąca jest uprawniona do pobierania zasiłku dla opiekuna, który przyznano jej na czas nieokreślony decyzją Burmistrza Z. z dnia [...] VII 2014 r. ([...]). W ocenie organu obowiązujące przepisy wykluczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która otrzymuje zasiłek dla opiekuna. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca skarżącej zasiłek dla opiekuna wykluczone jest wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Odnosząc się zaś do argumentów skarżącej podnoszonych w toku postępowania administracyjnego organ zgodził się ze stwierdzeniem, że nie może stanowić podstawy odmowy świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18. roku życia (lub 25. roku życia, o ile niepełnosprawność powstałaby w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej). W tym sensie nie ma – zdaniem organu - znaczenia dla sprawy, że z przedłożonego przez skarżącą orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ – podobnie jak skarżąca - powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 X 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443), mocą którego uznano za niekonstytucyjne różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. W ocenie organu świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane nawet wówczas, gdy niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18-go lub 25-go roku życia. Warunkiem jednak jest, by nie wystąpiła żadna z przesłanek negatywnych. Tymczasem w niniejszej sprawie taka przesłanka wystąpiła, bowiem skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa. Skarżąca podniosła, że w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 X 2014r., sygn. K 38/13, nie budzi wątpliwości, że moment powstania niepełnosprawności nie ma obecnie znaczenia dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dla poparcia tej tezy przytoczono w skardze szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżąca podniosła również, że sam fakt pobierania zasiłku dla opiekuna nie powinien stanowić podstawy odmowy świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem organ powinien umożliwić jej dokonanie wyboru świadczenia. Organ powinien dokonać "kreatywnej" interpretacji przepisów biorąc pod uwagę ich kontekst historyczny i funkcjonalny. Skarżąca podniosła, że do pobierania zasiłku dla opiekunów została niejako "przymuszona", bowiem na skutek błędów legislacyjnych pozbawiono ją z dniem 1 VII 2013 r. świadczenia pielęgnacyjnego, zaś świadczenie dla opiekuna stanowiło swoistą rekompensatę za "labilność legislacji". Nie można – zdaniem skarżącej – wyciągać niekorzystnych dla niej skutków prawnych z faktu, że na skutek zawirowań prawnych pobiera aktualnie zasiłek dla opiekuna. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pomiędzy skarżącą a organem istnieje właściwie zgodność co do interpretacji art. 17 ust. 1b ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952, ze zm.) – dalej jako "ustawa". Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z lektury zaskarżonej decyzji oraz z wywodów skargi wynika, że zarówno organ jak i skarżąca dobrze znają treść wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego z 21 X 2014 r., sygn. K 38/13. W wyroku tym Trybunał uznał, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W takim kształcie wyrok ten został promulgowany w dniu 23 X 2014 r. i w takim kształcie zaczął rodzić derogacyjne skutki w obrębie sytemu prawnego. Bezprzedmiotowe są zatem jakiekolwiek dywagacje koncentrujące się na uzasadnieniu wyroku Trybunału, bowiem to wyrok, a nie uzasadnienie rodzi skutki prawne. Słusznie zatem organ jak i skarżąca stwierdzają, że w świetle powołanego wyroku nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu przez nią 18-go roku życia. Sąd w składzie orzekającym ten pogląd oczywiście podziela. Jest on zresztą utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego strony mają pełną świadomość. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia kolizji pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a zasiłkiem dla opiekuna. Jak bowiem wynika z lektury zaskarżonej decyzji, jedyną przyczyną odmówienia stronie świadczenia pielęgnacyjnego była właśnie okoliczność korzystania przez skarżącą ze świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna. Organ powołał się przy tym na przepisy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b oraz na art. 27 ust. 5 pkt. 2 i 5 ustawy. Według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do zasiłku dla opiekuna. W myśl zaś art. 27 ust. 5 pkt. 2 i 5 ustawy, w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Jak wynika z powyższego organ nie może przyznać świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. Stanowisko organu jest więc zasadniczo prawidłowe. Organ pominął jednak, że wydanie w takich okolicznościach decyzji odmownej poprzedzone musi być zastosowaniem dyspozycji z art. 79a § 1 zdanie 1 kpa. Zgodnie z art. 79a § 1 zdanie 1 kpa, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej "jest obowiązany" do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jeśli więc organ upatrywał jedynej przyczyny odmowy w okoliczności pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna (a więc w przesłance zależnej od strony), powinien uprzednio poinformować o tym skarżącą stosownie do dyspozycji art. 79a § 1 kpa. Jednocześnie, mając na względzie zasadę informowania z art. 9 kpa, organ powinien poinformować skarżącą o możliwości zawieszenia postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego celem umożliwienia skarżącej uzyskania decyzji uchylającej decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna. Sąd zwraca uwagę, że bezpodstawne jest oczekiwanie organu, by strona zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna przed rozpoznaniem sprawy zasiłku pielęgnacyjnego. Takie działanie byłoby przecież nieracjonalne i sprzeczne z interesem strony. Wszak raz utraconego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna nie będzie można potem odzyskać. Ustawodawca zadecydował przecież, że wnioski o zasiłek dla opiekuna można składać jedynie w okresie od 15 V 2014 r. do 15 IX 2014 r. (zob. art. 5 ust. 1 ustawy z 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – Dz.U. z 2017 r., poz. 2092, ze zm.). Strona zatem nie zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna dopóki nie uzyska od organu informacji, że w toku prowadzonego postępowania ustalił on podstawy do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, zaś jedyną przeszkodą do wydania pozytywnej decyzji jest korzystanie przez stronę z zasiłku dla opiekuna. Czynność procesowa organu z art. 79a § 1 kpa jest więc w tym przypadku kluczowa zarówno dla strony jak i dla organu. Umożliwia bowiem stronie orientację co do jej sytuacji materialnoprawnej i procesowej, zaś organowi pozwala zadecydować o dalszym toku czynności procesowych. Sąd zwraca uwagę, że skarżąca w toku postępowania wyraźnie sygnalizowała chęć rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, o ile potwierdzone zostanie jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca składała bowiem wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne deklarację w przedmiocie zamiaru rezygnacji z zasiłku dla opiekuna. W okolicznościach niniejszej sprawy wydanie przez organ decyzji odmownej bez uprzedniego zastosowania art. 79a § 1 kpa uznać należało za przedwczesne i naruszające powołany przepis w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302, ze zm.). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozstrzygnie o potrzebie ewentualnej aktualizacji materiału dowodowego oraz dokona jego oceny. Jesli w wyniku tej oceny organ dojdzie do wniosków tożsamych z zawartymi w motywach zaskarżonej decyzji, obligatoryjnie poprzedzi rozstrzygnięcie sprawy zawiadomieniem z art. 79a § 1 kpa, umożliwiając skarżącej uzyskanie decyzji uchylającej orzeczenie w sprawie zasiłku dla opiekuna.