IV SA/Wr 340/14

|Sygn. akt IV SA/Wr 340/14 | , , , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 29 stycznia 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), , Sędziowie, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, , , Protokolant, Asystent sędziego Marcin Jarecki, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r., sprawy ze skargi K. G., na decyzję Rektora Uniwersytetu W., z dnia [...], nr [...],, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nieprzedłużenia okresu odbywania studiów doktoranckich,, , uchyla zaskarżoną decyzję;, nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji;, zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz skarżącej K. G. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu, kosztów postępowania sądowego., K. G. (dalej jako skarżąca) pismem z dnia 12 lipca 2011 r. zwróciła się do Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu W. o dzielenie jej urlopu "dla poratowania zdrowia" na studiach doktoranckich w roku akademickim 2011/2012. Wniosek uzasadniła złym stanem zdrowia, zaś jako jego podstawę wskazała § 2 ust. 6 regulaminu studiów doktoranckich (Uchwała nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu W. z dnia 27 czerwca 2007 r., zmieniona Uchwałą nr 40/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r., dalej jako regulamin). Kierownik Studiów Doktoranckich pismem z dnia 18 lipca 2011 r. wezwał skarżącą do udokumentowania wniosku i przedłożenia opinii opiekuna naukowego w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jako podstawę wezwania wskazał art. 60 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu obowiązującym w 2011 r. - tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.), art. 201 ustawy z dnia 27 lipca 200 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 3 i § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 lutego 2009 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni (Dz. U. z dnia 25 lutego 2009 r.) oraz § 2 ust. 3 regulaminu. W odpowiedzi skarżąca zakwestionowała prawidłowość wystosowanego do niej wezwania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Studiów Doktoranckich odmówił udzielenia skarżącej urlopu w studiach doktoranckich w roku akademickim 2011/2012, argumentując, że obowiązujący na Uniwersytecie W. regulamin studiów nie przewiduje "urlopu dla poratowania zdrowia." Zauważył jednak, że z godnie z § 2 ust. 6 regulaminu możliwe jest udzielenie doktorantowi jednorazowego semestralnego lub rocznego urlopu w trakcie studiów doktoranckich. Wniosek musi być udokumentowany i zaopiniowany przez opiekuna naukowego doktoranta. Skarżąca natomiast nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od powyższego rozstrzygnięcia, Rektor Uniwersytetu W. pismem (decyzją) z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...]. W uzasadnieniu podał, że ani ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym ani rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. nie przewidują możliwości przyznania doktorantom urlopu dla poratowania zdrowia. Natomiast możliwość udzielenia doktorantowi urlopu w oparciu o regulamin studiów doktoranckich została wycofana Uchwałą Senatu Uniwersytetu W. Nr 45/2011 z dnia 27 kwietnia 2011 r., która weszła w życie z dniem 26 września 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził również, że jego rozstrzygnięcie nie ma charakteru decyzji administracyjnej, bowiem jego podstawą jest tylko i wyłącznie prawo zakładowe jakim jest wspomniany regulamin. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 853/11 uchylił wskazaną wyżej decyzję organu drugiej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarga jest uzasadniona jedynie częściowo. Podkreślił, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu drugiej instancji posiadało cechy decyzji administracyjnej i podlegało kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Wskazał, że organ drugiej instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając przedmiotu wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne w sprawie i przesądzając arbitralnie, że dotyczy on urlopu dla poratowania zdrowia, przewidzianego dla nauczycieli akademickich a nie dla uczestników studiów doktoranckich. Zauważył także, że Uchwałą Nr 45/2011 Senatu Uniwersytetu W. doszło do zmiany regulaminu studiów doktoranckich i wycofania możliwości udzielenia słuchaczom studiów doktoranckich urlopu. Niezwrócenie się przez organ odwoławczy do skarżącej o sprecyzowanie jej wniosku i brak pouczenia o jej sytuacji prawnej skutkowało z kolei naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu został następnie utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I OSK 967/13, wydanym po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej skarżącej. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej, że regulamin studiów doktoranckich nie ma oparcia w powszechnie obowiązującym prawie. Zauważył bowiem, że art. 196 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym przewiduje, że organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach określa regulamin studiów doktoranckich. Ponadto regulamin studiów doktoranckich ustanowiony Uchwałą nr 93/2007 Senatu Uniwersytetu W. z dnia 27 czerwca 2007 r., zmienioną Uchwałą nr 40/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r. został podjęty na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, przewidującym stosowną delegację ustawową dla Senatu Uczelni w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe pomimo tego, że decyzją Kierownika Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych z dnia [...], nr [...], skarżąca utraciła status uczestnika studiów doktoranckich. Decyzja ta nie spowodowała bowiem że zaskarżona decyzja o odmowie przedłużenia okresu odbywania przez skarżącą studiów doktoranckich została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej, Rektor Uniwersytetu W. decyzją z dnia [...], nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze w przedmiocie nieprzedłużenia skarżącej okresu odbywania studiów doktoranckich. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie aktualnego statusu prawnego skarżącej. W jego wyniku stwierdził, że skarżąca została skreślona prawomocną decyzją ze Stacjonarnych Studiów Doktoranckich Nauk Prawnych z dniem 30 stycznia 2012 r. W związku z powyższym w jego ocenie skarżąca utraciła w toczącym się postępowaniu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji należało umorzyć względem niej postępowanie odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie z dnia 21 kwietnia 2014 r. skarżąca podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 32 Konstytucji RP, art. 201 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni, art. 153 p.p.s.a. (na dzień wydania zaskarżonej decyzji - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez niezastosowanie, ponieważ organ wydał decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze w przedmiocie nieprzedłużenia skarżącej okresu odbywania studiów doktoranckich mimo, że - wbrew wytycznym zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 853/11 utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 04 października 2013 r. sygn. akt I OSK 967/13 - zobligowany był do rozpoznania wniosku skarżącej o przedłużenie okresu odbywania studiów doktoranckich na jeden rok w związku z jej czasową niezdolnością w ich odbywaniu spowodowaną chorobą, zaś zignorowanie wytycznych prowadzi w konsekwencji do naruszenia jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji; 2) przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 6 k.p.a. (na dzień wydania zaskarżonej decyzji - tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), poprzez nie rozpoznanie wniosku skarżącej w odniesieniu do przesłanek wynikających z § 2 ust. 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie studiów doktoranckich prowadzonych przez jednostki organizacyjne uczelni, art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 140 k.p.a., ponieważ organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy z uwzględnieniem wytycznych zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 853/11 utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z dnia 04 października 2013 r. sygn. akt I OSK 967/13, a czego organ w przedmiotowej sprawie nie uczynił poprzestając na umorzeniu postępowania, mimo że z wytycznych Sądu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że winien rozpatrzyć merytorycznie wniosek skarżącej i mimo braku podstaw do umorzenia postępowania; - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 104 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego w przedmiocie nieprzedłużenia skarżącej okresu odbywania studiów doktoranckich zamiast jego merytorycznego rozpoznania i mimo braku podstaw do umorzenia, naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w tym przepisie, w szczególności z uzasadnienia nie wynika dlaczego organ uznał się uprawnionym do zignorowania wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 853/11, utrzymanego w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 04 października 2013 r. sygn. akt I OSK 967/13. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Rektora Uniwersytetu W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu W. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, uzupełniając je jedynie o stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. z uwagi na istotną zmianę stanu faktycznego sprawy, w stosunku do przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w wyroku 30 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 853/11. Wskazując na powyższe wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć częściowo z innych względów niż podniesione zarzuty. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od wskazania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego, skarżąca na obecnym etapie postępowania administracyjnego nie utraciła przymiotu strony. Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego z tej przyczyny. Należy wskazać, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednak, że jest to okoliczność, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to jest bezprzedmiotowość postępowania (odwoławczego), jeżeli nastąpi ona z jakiegokolwiek przyczyny. Zasadne jest zatem postawienie pytania o zdefiniowanie "bezprzedmiotowości postępowania". Niewątpliwie, w oparciu o art. 1 pkt 1 k.p.a. uznać należy, że przedmiotem postępowanie administracyjnego są indywidualne sprawy rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Stąd też z brakiem przedmiotu postępowania będziemy mieli do czynienia w momencie, gdy sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej, bądź też nigdy nią nie była. Co więcej, o braku przedmiotu postępowania będziemy także mówić, gdy w toku postępowania administracyjnego dojdzie do utraty przez podmiot, domagający się od organu administracji publicznej załatwienia jego sprawy, statusu strony postępowania, o której to mowa w art. 28 k.p.a. Nie będziemy bowiem mieli wówczas do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z powołanym art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przytoczonego wyżej przepisu wynika jednoznacznie, że jedyną przesłanką przyznania statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest legitymowanie się przez nią interesem prawnym bądź pozostawanie w sytuacji, w której na stronę został nałożony obowiązek prawny. Wymaga przy tym podkreślenia, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "interesu prawnego". Pojęcie to zostało jednak dostatecznie określone w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wśród wielu ujęć definicyjnych, w ocenie Sądu, warto przytoczyć stanowisko Sądu Najwyższego, zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r., o sygn. akt III ARN 13/91 (LEX nr 528414), który stwierdził, że "Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej". Przyjmując tę definicję pojęcia "interesu prawnego", Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie ponad wszelką wątpliwość skarżąca dysponuje interesem prawnym, wyrażający się w sprawie do żądania od organu odwoławczego rozpoznania wniesionego przez nią odwołania i załatwienia wszczętego w ten sposób postępowania odwoławczego. Wobec czego zaskarżona do Sądu decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego już tylko z tego powodu stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, w ogóle nie rozważył tego, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja organu pierwszej instancji z dnia 5 września 2011 r., która w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne - zdaniem skarżącej niekorzystne dla niej. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w kwestiach nieuregulowanych w Rozdziale 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Odwołania" stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. W konsekwencji, na etapie postępowania odwoławczego, organ drugiej instancji zobowiązany jest badać interes prawny podmiotu wnoszącego odwołanie. Nie może zaś budzić wątpliwości, że w ramach przedstawionej wyżej definicji interesu prawnego mieści się również prawo strony do żądania uchylenia niekorzystnej dla niej decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu uprawnienie to pozostaje zawsze aktualne, bez względu na inne okoliczności sprawy. Nie wolno zapomnieć, że zastosowanie przez organ odwoławczy w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oznacza pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji i uczynienie z niej decyzji ostatecznej. Podsumowując tę część wywodów, stwierdzić należy, że organ odwoławczy był zobowiązany do rozpatrzenia odwołania skarżącej z uwagi na to, że jest ona stroną postępowania odwoławczego. Natomiast rozważania organu w kwestii bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia skarżącej urlopu, z racji utraty przez nią statusu słuchaczki studiów doktoranckich, na obecnym etapie postępowania stanowią naruszenie art. 153 p.p.s.a. i są przedwczesne. Konieczne jest wskazanie, że wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązał organ odwoławczy, na podstawie wskazanego przepisu, do wyjaśnienia, czego w istocie domaga się skarżąca we wniosku z dnia 12 lipca 2011 r. Dopiero ustalenie tej kwestii ponad wszelką wątpliwość spowoduje, że organ odwoławczy będzie mógł dokonać oceny, czy wniosek skarżącej jest zasadny, czy też bezprzedmiotowy. Tymczasem organ odwoławczy ustaleń takich nie dokonał. Co prawda zwrócił się do organu pierwszej instancji o przesłanie wszystkich akt osobowych skarżącej i w oparciu o nie ustalił, że utraciła ona status studentki, lecz w dalszym ciągu nie zwrócił się do niej o wyjaśnienie treści jej wniosku. Za realizację tego obowiązku nie może być uznane dwukrotne wezwanie skarżącej do wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego. Działanie takie zmierzało bowiem jedynie do zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie, w rozumieniu art. 10 k.p.a, jednak nie mogło prowadzić do wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Na marginesie należ wskazać, że w doktrynie dopuszcza się możliwość odstąpienia przez organ administracyjny od wiążącej go oceny prawnej zawartej w wyroku sądu administracyjnego, o której to ocenie mowa w art. 153 p.p.s.a. Jak się wskazuje, istnieje taka możliwość w przypadku, gdy dojdzie do istotnej zmiany okoliczności faktycznych sprawy ((por. glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101). Jednakże zdaniem Sądu organ odwoławczy okoliczności takich w niniejszej sprawie nie ustalił. Wydając zaskarżoną decyzję Rektor Uniwersytetu W. pominął "etap" sprecyzowania żądania skarżącej, do czego był zobowiązany wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. i znów autorytarnie uznał, że wniosek ten dotyczy udzielenia urlopu w studiach. Z racji zaś tego, że skarżąca utraciła status studentki, uznał przedwcześnie, że utraciła ona status strony w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów procesowych wyartykułowanych w skardze, stwierdzić należy, że są one konsekwencją opisanych wyżej uchybień w zakresie zastosowania art. 1, art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W kontekście naruszenia art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. wymaga jedynie wskazania, że skoro organ odwoławczy nie określił jednoznacznie żądania skarżącej, to też nie mógł zgromadzić w tym zakresie pełnego materiału dowodowego Dalej należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera bowiem jedynie lakoniczne wyjaśnienie podstaw umorzenia postępowania, bez odniesienia się do zaleceń prawnych, otrzymanych przez organ wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Na koniec należy stwierdzić, że w świetle powyższych rozważań rozpoznanie zarzutów natury merytorycznej, podniesionych w skardze, byłoby przedwczesne. Rozpatrując ponownie sprawę, organ odwoławczy zbada najpierw istotę żądania skarżącej a następnie, uzupełniając w razie potrzeby w niezbędnym zakresie materiał dowodowy, oceni zasadność bądź bezprzedmiotowość jej wniosku z dnia 12 lipca 2011 r. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżoną decyzję należało uchylić ze względu na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej odmowny charakter (art 152 p.p.s.a). O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art 200 p.p.s.a.